地方国家权力机关对垂直管理部门监督的几点思

    近几年来，国家在增强中央宏观调控能力，进一步完善适应社会主义市场经济的政府管理体制方面采取了较大的举措，把许多原列入地方政府序列的单位如税务、工商、  质量技术监督等先后划归上级业务部门，实行了垂直管理的体制。从发展趋势看，还有一些部门很有可能实行垂直管理。加上原已实行垂直管理的金融、邮电、保险、商检、电力、烟草、石油、盐业、海关等部门，实行垂直管理的部门已占了相当大的比例。地方人大及其常委会要不要对这些单位实施监督？如何监督？我们锡山区人大常委会在这方面进行了一些探索和尝试，先后通过评议、执法检查、办理代表建议和处理来信来访等形式，对工商、国税、地税、质量技术监督、供电部门工作及其执行法律法规的情况进行了监督，推动了有关法律法规在本行政区域的正确实施，也促进了这些垂直管理部门的工作。

    一、地方国家权力机关必须对垂直管理部门加强监督

    宪法第99条、地方组织法第8条赋予地方人大及其常委会即地方国家权力机关的职权有"在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行，保证国家计划和国家预算的执行"，"讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项"。因此，按照"属地原则"，地方国家权力机关有权监督垂直管理部门，也必须理直气壮地对其加强监督。

    1、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是宪法和法律赋予的神圣职责。根据法律规定，地方国家权力机关负有对本行政区域内重大事项的决定权和对法律法规贯彻执行的保证权，它的法律内涵可以包括以下三个方面：一是地方国家权力机关对法律法规在本行政区域内的实施享有法定的监督职权，以保证其在本地区的正确贯彻实施。负有专业法律执法重任的垂直管理部门，同样应当接受地方国家权力机关对其贯彻法律法规情况的监督。二是地方国家权力机关发布的决议、决定，对本行政区域具有普遍的法律效力，当然也对驻本行政区域内的垂直管理部门具有同样的法定约束力。三是地方国家权力机关对涉及本地区经济和社会发展的重大问题应该加强监督。垂直管理部门有些属于垄断行业，有些可以影响地方经济建设项目的立项、实施和发展方向，有些在地方的某些领域具有决定作用，它们在当地的经济生活中处于举足轻重的地位。因此，这些单位和部门，应纳入地方国家权力机关的监督的范围。

    2、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是落实依法治国方略的必然要求。党的十五大对"实行依法治国，建设社会主义法治国家"提出了明确而具体的要求。作为地方国家权力机关，它在依法治理本行政区域工作中起着重要的主导作用，而依法行政是依法治理的重要环节，相当一部分垂直管理部门是法律法规的执行机关和实施部门，是执法主体。一个地区对法律法规贯彻得如何，依法治理搞得怎么样，同执法主体自身的工作有着密切的内在联系。考虑到上级人大及其常委会受地理位置、工作精力的限制，鞭长莫及，不可能对其进行有效的监督。因此，地方人大及其常委会必须对驻本行政区域内作为执法主体的垂直管理部门强化监督检查，只有这样才能保障其执行的法律法规在本地正确有效地贯彻实施，才能在推进依法治国，建设社会主义法治国家中发挥其应有的作用。

    3、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是广大人民群众的迫切愿望。在实际工作中，由于受现行条块分割管理体制的影响，垂直管理部门自成系统，各自为政，集行政管理、执法执纪、经济监督于一身，高度综合，弹性很大，而且这些部门分支机构较多，人员广泛，手中又握有较大的行政自由裁量权。在这样的情况下，一定程度上出现了少数垂直管理部门对无利可图的工作撒手不管，对有利可图的工作一手管死；有的经常监督别人而疏于自我监督，导致有些部门"面难看、门难进、事难办"，甚至有小部分利欲熏心者贪污受贿、弄权勒索。对此，广大人民群众意见很大，强烈要求人大对其加强监督。作为地方国家权力机关，它代表人民依法行使权力，工作中应把人民需要不需要、满意不满意作为履行职责的出发点和落脚点，切实加大对垂直管理部门的监督，促进其更好地为人民多办好事、实事。

    4、地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督是推进垂直管理工作的重要途径。垂直管理部门的工作，有的是纵向管理，只向上级负责，地方基本上管不了；有的属横向延伸，由当地政府代管，实际上到位很难。而上级人大及其常委会又无暇顾及，如果地方人大也不能大胆地对其实施法律和工作监督，必将导致垂直管理部门在地方上失去横向监督，这不利于它们在工作中发现问题，改进工作。立足于推进这些部门的工作看，垂直管理部门的垂直管理与地方国家权力机关的监督并不矛盾。主管部门的垂直管理是一种行政监督，以主管业务为主；地方人大的监督，立足于法，是一种法律监督，目的都是为了改进工作，促进行业发展，推进当地经济建设和社会事业健康发展。因此，地方国家权力机关的监督不仅可以消除因条块分割带来的弊端，也可以帮助垂直管理部门及时发现问题，总结经验教训，提高工作水平。如前几年我们以工商法律法规为依据，开展了历时两个月的人大代表对工商部门评议活动，提出了许多中肯的建议和意见，工商部门以积极姿态接受评议，切实解决了许多执法过程中存在的问题，推进了部门工作，改善了部门形象，受到了广大群众的好评。

    二、地方国家权力机关对垂直管理部门监督不力的原因

    当前，由于受多种因素的制约，地方国家权力机关对驻本行政区域垂直管理部门的监督显得十分乏力，有的甚至还没有把对垂直管理部门的监督纳入工作范围，以致垂直管理部门的执法工作成为了地方国家权力机关法律监督的"盲区"。究其原因，可概括为三个方面。

    1、思想认识不到位。地方国家权力机关存在着两种错误思想：一是不必监督。认为地方国家权力机关监督的对象是本级"一府两院"，而垂直管理部门不是当地政府的组成部门，按照"属人原则"，凡本级政府没有涉及的，人大也没有必要过问。二是不敢监督。垂直管理部门如邮电、电力、金融等为本地的经济和各项社会事业的发展作出了巨大贡献，发挥了重大作用。所以，有的担心加强对它们的监督会影响到其与地方的关系。同时，垂直管理部门主动接受监督的意识不强，有的甚至认为地方国家权力机关对其监督是"多管闲事"，对权力机关的执法监督敷衍应付，不予重视，甚至不理不睬。

    2、运作机制不健全。关于地方国家权力机关对垂直管理部门实施监督，法律只作授权性规定，不便操作。宪法和地方组织法对如何监督垂直管理部门没有从内容、形式、程序上作具体规定。地方国家权力机关还没有建立一整套系统的监督工作制度，导致执法监督不经常、内容不全面、程序不到位。

    3、缺乏富有威慑力的监督手段。从目前来看，地方国家权力机关对垂直管理部门的监督缺乏有力度、有硬度的监督手段。对同级"一府两院"及其工作人员拒不接受监督或在执法中有重大问题的，可以采取质询、组织特定问题调查、撤职或罢免等严厉的手段进行监督，但垂直管理部门行政隶属关系不在本级，其领导的任免不再由地方国家权力机关决定，这些监督手段也就运用不上，法律又没有对垂直管理部门不接受监督追究什么责任以及如何追究责任作出规定，从而导致了地方国家权力机关对垂直管理部门的监督"柔性"有余，"刚性"不足。

    三、地方国家权力机关加强对垂直管理部门监督的主要做法

    我们从实践中感到，地方国家权力机关应该监督垂直管理部门，但垂直管理部门毕竟不是同级政府的组成部门，监督方法也应有所不同，必须坚持从实际出发，循序渐进，在增强意识，完善机制，拓宽领域上多下功夫。

    1、统一思想认识，增强监督意识。地方国家权力机关要充分认识到对垂直管理部门进行监督是法律赋予的重要职权，它既是权利，更是义务。不去监督或监督不力，就是失职，也就辜负了广大人民群众的重托。同时，要认识到加强对垂直管理部门的监督有利于促进其提高执法水平，更好地为地方经济发展服务。所以，地方国家权力机关在对垂直管理部门实施监督的过程中，要去除顾虑，积极、大胆、理直气壮地行使监督权。其次，要对垂直管理部门强化人民代表大会制度和法律法规的宣传教育，使之不断增强人大意识和法律意识，增强接受人大监督的自觉性，并以此为动力，改进工作，公正执法。

    2、拓宽监督渠道，增强监督实效。从前几年工作实践看，我们感到对垂直管理部门实施监督时，要注意找准切入点，拓宽思路，改进方法，增强实效。一是把法律监督作为对垂直管理部门监督的切入点，重点检查其贯彻执行法律法规、特别是主执法律的情况，并可通过执法监督延伸到工作监督。在实际操作中，每一个环节都要坚持依法，评判是非要以法律为准绳，做到有理、有据、有法可依。二是充分发挥代表主体作用，通过组织代表，尤其是在本行政区域选举产生的上一级代表开展执法检查、调查、视察和评议等活动，加强对垂直管理部门的执法监督。如在安排本行政区域产生的上级人大代表活动时，我们注重通过视察、听取工作汇报、执法检查等形式，加强了对海关、商检、质量技术监督等垂直管理部门的监督，不仅推进了这些部门的工作，也融洽了其与地方的关系。三是与政府及其职能部门的执法活动相结合，督促政府及有关职能部门加大对垂直管理部门违法问题的查处力度。四是上下联动，发挥联合监督功效。一方面，加强与其上级主管部门的联系，建立联系沟通制度，采取上下联动等方式，实施有效的监督措施，既使地方国家权力机关把法律赋予的职权执行到位，又使垂直管理部门消除顾虑，摆正位置，感到地方人大对本行业工作的关心和支持。另一方面，对拒不接受监督的垂直管理部门可以向上级国家权力机关反映，通过上级国家权力机关督促其上级主管部门进行处理。如我们对电话费用同城不同价问题，在组织代表对同级邮电部门提出意见的基础上，先后通过本区域选举产生的无锡市人大代表和江苏省代表提出意见，督促上级邮电部门改变电话费过高的状况。五是在办理代表建议和议案，以及处理群众来信来访的过程中，加强与有关垂直管理部门的联系，通过交办、催办、督办等手段加大监督力度，督促其把代表建议、群众意见落到实处。去年，我们针对人民群众和代表反映强烈的电价问题组织力量进行了广泛调查，并召开主任会议听取供电部门电价工作情况汇报，针对存在的问题，提出了具体意见。供电部门根据主任会议的意见，及时采取措施，加强纵横向协调和争取，降低了中小学校、医院、敬老院的电价。同时，出台了农业生产用电新规定，规范了农业生产用电范围和电价，改变了农业生产用电电价偏高的状况，群众比较满意。

    3、完善监督机制，规范监督行为。在目前法制尚不完备的情况下，地方国家权力机关要增强对垂直管理部门的监督实效，必须建立一整套全面、系统的工作制度，如调查、视察、执法检查制度，执法责任制，执法整改反馈制度等。要通过建立健全各项制度，从监督内容、活动安排和监督程序等方面对监督行为予以规范。从监督内容来看，要以垂直管理部门主执法律为依据，联系本地改革开放中的重大问题、经济建设中的难点问题和群众反映的热点问题，从垂直管理部门承担的职责中，选准监督的重点。从活动安排看，要注意监督的经常性和计划性，既要通过推行执法责任制对垂直管理部门实施经常性监督，又要有计划地对部分垂直管理部门进行重点监督。从监督程序来看，要在学法、调查、视察、检查，掌握翔实材料的基础上，理直气壮地提出建议、批评和意见，并督促其整改，限期听取执法整改和解决重大问题的情况报告。如我们在对国税、地税工作的监督上，紧紧围绕税务部门执行《税收征管法》等一系列税法，经常深入基层调查研究，倾听群众的意见和要求，并于每年7月份听取国、地税关于上半年税收征管情况的汇报，督促其依法行政，顺利完成年度税收征管任务。

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