浅议地方政府的行政经营职能

经营城市理念被薄熙来八年的市长实践在大连获得成功的验证以后,引起不少城市的领导者纷纷学习,效仿, 有的已经成为一种执政行为。我认为，不仅是城市管理者，还包括各级地方政府领导，都应将经营理念融入政府管理之中，即重视地方政府的行政经营职能。

一、地方政府行政经营职能概念的提出

（一）为什么提出地方政府行政经营职能这一概念

首先，是“以经济建设为中心”这一基本路线的必然要求。长期以来，我国处于传统的计划经济体制条件下，更看重地方政府的行政管理职能，对地方政府的行政经营职能研究不够。与行政经营职能相比较，.“行政管理职能”侧重组织能力、协调能力、事务处理能力等政治学、法学、管理学等领域。而“行政经营职能”强调的是行政管理过程中经济学方面的内容。

其次，突出行政经营职能是我国体制改革深化发展的必然。随着改革的进一步深化，各级地方政府将拥有更多的自主权,也有了越来越独立的经济利益。实际上,各级地方政府在与上级政府总体目标和利益一致的基础上,存在着相对独立的权、责、利关系。“行政经营职能”的概念更强调发挥地方政府的“自主性”,同时注重自身行政行为的结果。

第三，行政经营职能体现了社会主义市场经济条件下政府职能的新特点。近一个世纪以来，政府一改以往“守夜人”的状态，作为“看得见的手”对社会经济生活发挥了积极的干预作用。但是近几十年的反思发现，这些干预有些是低效的，有些是失败的。现在，大部分行政改革理论都认为政府职能需要重新定位，政府不应该再包打天下，提供全部公共产品，而应退而供应核心公共产品；政府更不是国民经济增长的直接供给者，不是“划桨者”，而应是领航者、是“舵手”。提出“行政经营职能”的概念更强调了地方政府在符合国家和当地人民利益的前提下,实现资源的最优化利用和达到国家委托管理的国有资产保值、增值的目的。和一家企业的经营管理一样,如果把一级地方政府看作是整个行政区域的经营者,地方政府也存在一个经营运作得好坏的问题。一个行政区域内经济发展水平的高低,当地人民的生活水平如何,地方财政收支状况好坏等,都体现了当地政府行政经营水平的高低。在自然条件相似的邻近行政区域,这一点看得更清楚.一级地方政府行政经营能力的高低,比起一家企业来说影响更深远。比如,一级地方政府不仅可以动用地方资产和地方财政资金,还可以动用国家投资和拨款,甚至还可以通过税收减免、土地批租等方式,将今后几十年的可预见收益作为投入。更重要的是,地方政府还可能将本地区的人文资源、矿产资源、旅游资源、生态资源等用作经营性投入,万一处理不好,可能造成很难挽回的后果。

(二)提出地方政府行政经营职能概念的现实意义

在国家体制改革不断深化,我国面临进一步开展大规模经济建设以及进行西部大开发的大好形势下,明确地方各级政府的行政经营职能并重视培养和提高他们的行政经营能力,有着极为现实的意义。今后会有更多的项目通过各级地方政府的申请、规范而付诸实施,在我国的基础设施建设和国土开发过程中,各级地方政府将发挥越来越重要的作用。因而,如何规划和推出能有力推动地方经济发展的项目,如何使用好国家和地方的宝贵资金,是摆在各级地方政府面前的一项重要任务。

世界银行的一份报告称,中国要想保持目前的发展速度,在未来10年里至少需要向基础设施投资7400亿美元。而国家初步确定的第一批西部地区基础设施建设项目,累计投资规模就已经超过了1万亿元人民币。西部地区各省市正在规划中的800项主要建设工程项目,投资规模就已接近2万亿。这还不包括各地、县、乡政府自行提出的当地开发建设工程项目在内。

但是,我们冷静地进行一下分析和思考,就会自然地产生一些疑问。第一,这些地方政府申报提出的项目,是不是都经过了详尽的规划和缜密的思考,是不是当前最急需、最可行的方案,有没有其他更好的项目可以替代?第二,这些项目虽然都附有洋洋洒洒的“可行性研究分析报告”和项目目标预测,但是不是都准确把握了客观实际的情况?第三,如果国家的巨额投资交到这些地方政府手里,他们有没有足够的经验和能力去协调组织项目的实施,并实现项目投资最佳的经营成果?也就是说,各地方政府的行政经营能力是否可以担此重任?

我国县一级地方政府很少具备运作上千万以上资金项目的经验,地、市一级地方政府中实际运作过单项投资亿元以上项目的也不多,除北京,上海等直辖市以及个别沿海经济发达省份外,省一级地方政府对于运作百亿元以上的大型经济项目大多缺乏实践。

不难想象,把超过以往实际动作经验数十倍、上百倍的资金交到某些缺乏经营经验的基层地方政府手中,会带来一系列什么样的后果和问题。如果让一位仅指挥过一个团的指挥员负责多兵种集团军作战,其结果可想而知。这种明显超越一些地方政府行政经营能力的建设项目中,很难保证将来不产生一些“败家子工程”或“豆腐渣工程”,给国家和人民造成巨大的经济损失。

（三）地方政府行政经营职能的概念

简而言之，地方政府的行政经营职能是指地方各级政府的一种职能，其操作方式是引入经营理念，利用企业的行为,商业的目的去把所管辖的地方增值、扩展，使整个区域得到快速发展。增值的内涵显然不只是指所辖区域本身具有的价值的增加而是其广义概念:所辖地方的实力、功能、知名度、人们的素质、对周边的影响度,他的投资软硬环境、生态环境、环保环境、社会治安、文化教育和氛围等等,简而言之是使其综合面貌、综合能力、综合素质、综合经济实力诸方面的提高,它是一个系统工程。

二、 地方政府行政经营的目的、内容及方法

（一） 地方行政经营的目的

经营简单说来即是买卖的含义。作为地方政府要买〔引进〕什么，卖〔推出〕什么？经营的目的又是什么？经济要发展，人民生活水平要提高，代表最广大人民群众的根本利益这是“三个代表”对执政党和地方各级政府的基本要求。仅就此而言：要引进高科技，高科技人才，境内外资金改造落后的和传统工业，农业，使地方工业和农业有较大发展为地方增加财政收入；社会得到极大稳定；引进高素质管理人才提升城市，企业，事业单位的管理水平；引进国外先进管理经验，先进管理手段装备自己；加强地方政府间包括国际间的友好交往，相互间取长补短，不断丰富管理经验和管理水平。

（二） 地方政府行政经营的内容

地方政府行政经营的内容主要是有形资本经营、无形资本经营、人力资本经营，在具体实践中的重点排序应是无形资本经营、人力资本经营，最后是有形资本经营。

行政经营的目的是使所辖地方健康、有序、高速发展。综合评定一个地方或区域的发展不止是硬件建设的先进和完备，既要有比较完善的道路、机场、商场、酒店、写字楼、展览馆、医院、学校、文化和体育建设等，又要有鲜花、绿地和广场，软环境和人力要素更是重中之重。我们应该明白基础设施是由人计划、设计、实施和享用的，人是靠好的体制来吸引的，这就更强调了政府在行政经营中的重要性。无形资本经营中的无形资本，是指政策环境（效率、平等、稳定程度）、人文环境、美誉度和信誉度等。其实行政经营中的无形资本就相当于企业经营中的品牌经营一样。

行政经营中的无形资本还包括公用设施的冠名权、室外广告权、特许经营权等无形资产等。地方政府可以公开出让，广泛吸纳企业和社会资金来搞好基础设施的建设。

人力资本经营的一个重点是促进人才的培养和外部人才的引进，以及好的人才选用制度的制定和落实。人力资本经营中值得注意的问题是人才的多样性和不同层次的人才结构，换句话说，不是一个地方全部都是ic专家就能使这个地方迅速发展起来，应注意人才的平衡经营。我相信良好的软环境远比良好的硬环境更吸引外资的涌入。深圳特区等地方的高速发展不就是很好的证明了这一点吗？恐怕世界上找不到一个地方的政策环境（效率、平等、稳定程度）、人文环境、美誉、和信誉度和人口素质都是良好的而其基础设施却糟糕透顶的。

把有形资本经营放到最后并不是否定其重要性，它属物质文明范畴，在两个文明相促进的今天，显见其重要性。

盘活国有存量资产，推行基础设施商业化经营是有形资本经营的重要形式。计划经济时代，基础设施主要表现为公共福利，而在市场经济条件下，其经济效益不断显现，且越来越活跃。公用基础设施、固定资产如果不流动，不量化，它的使用价值和生产力就不能得到发挥和体现，更谈不上什么保值增值。为此，我们要灵活运用拍卖、租赁、抵押、有偿使用、股权转让、授权经营等方式，把可以投放市场营运的公用基础设施如公厕、垃圾场、电话亭、供水厂等使用权和经营权逐步推向市场，把实物形态转变为价值形态，把死钱变成活钱，实现“公共产品”商品化。鼓励经营性基础设施招标拍卖变现投入，增强政府的再投资能力。取消市政公用基础设施投资限制，按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则，鼓励国内外投资商和个人参与城市供电、燃气、公园、学校、医院等项目的建设和风景名胜区的开发建设。此外，还要按“自筹、自用、自还”的方式，建立面向全社会筹资搞城市建设的新体制，组建城市建设投资公司，把地方公用资产、有关国有资产集中起来，充分利用金融政策举债投入建设，在建设项目的投融资运作中做强做大。

（三） 地方政府行政经营的方法

１．收缩政府活动范围，将市场能做的事情尽量退还给市场去办。要将原来全部由政府提供的公共产品进行划分：⑴核心公共产品，即非排他性的无差别的公共服务，如国防、公安、司法、产权保护、公共管理、公共医疗保健、基础义务教育、基础研究、基本社会保障、生态环境保护等。⑵混合公共产品或半公共产品，即那些既可平等消费，又具有一定竞争性和排他性的服务或产品，如高等教育、基础产业、公共工程、公共设施、空间行业、原子能产业等。⑶政府提供的私人产品，即最终消费者是个人，使用付费，具有一定的自然垄断和规模经济特性的产品，如邮政、电讯、民航、铁路、电力、煤气、自来水、供热、基础设施等。在做出上述划分后，将政府职能或作用范围从混合公共产品和私人产品领域退出，收缩到核心公共产品领域。将混合公共产品和私人产品领域交付市场，由私人部门或非政府组织参与提供。

　２．政府功能输出方式实行市场化。首先要将决策和执行分开。将公共目标制定、政策制定、决策等事由集中留给政府，由政府完成。而将政策和决策的执行、公共目标的实现这些事由分散给社会，由公共部门、私营部门、非盈利部门等来共同参与完成。集中决策体现公平；分散、多元参与，引进竞争机制，则会实现效率。其次，要采取招投标制、合同承包制或出租制、公私合作制、凭单制、一般使用者付费制等市场方式管理公共服务，代替原先的行政层级控制。通过引进竞争、风险和利益机制来改善公共服务质量，提高行政效率，增强政府功能。第三，对于那些完全私有化的部门和完全由私人部门承担的公共服务项目的管理，也要用与市场同质信号的手段和方法加以驯服，如制定质量标准、技术标准、成本价格标准、奖罚界限等“缰绳”，引导它们为公益目标服务。

　　３．向政府部门内部管理或纯公共行政管理中引进市场机制或企业管理办法。具体要在政府行政管理体系内引进选择、竞争、激励等市场机制。如实行公立学校选择制、公费医疗选择制、社会服务选择制、政府采购招标制等等；实行合同雇佣制、绩效考评制、目标管理责任制、效果考核预算制、金钱奖励制等等；实行行政成本核算制、服务标准公示制、服务质量承诺制等等。通过引进这些办法重塑政府，建造企业化政府治理模式，提高政府部门的工作效率，提高政府提供的核心公共产品的质量水平。

　　４．努力提高政府的制度安排能力和政策调控能力。政府要努力开创和完善制度环境，为市场机制正常发挥作用、为市场经济健康运行提供保障条件。政府要科学制定和实施与市场机制相融的宏观调控政策和调控手段，以保证市场经济的协调、稳定发展。政府还要科学制定和实施有力的产业扶持和导向政策，以发挥对整个国民经济的导向、领航作用。

三、 处理好三种关系，提高地方政府行政经营的效益

一、行政经营是一项系统工程，必须处理好方方面面的关系。一要处理好“远”与“近”的关系，使眼前利益与长远利益保持一致，不能急功近利，一味追求眼前利益，超强度开发，无序运作。不是所有的都可以经营的，要以“三个代表”为指导，以“三个有利于”为标准来选择和决定经营项目。所有的行政经营的项目都必须符合政府的总体构想和大局。比方说城市开发，就应体现特色，科学规划。一个好的规划本身就是一笔巨大的财富。在强调城市规划技术性、艺术性的同时，要增强规划的个性、经济性和社会性，着眼长远利益，保持一定的超前度，通过合理布局，使城市各种要素得到最优配置，城市的整体功能得到充分发挥。不能简单的将处理国有资产作为行政经营。

二、要处理好“统”与“放”的关系，该统则统，该放则放。政府对事关全局，涉及稳定的必须管理和监督起来，要统起来。比方说城市经营中的总体规划、土地一级市场、经营主体运作的监督等要“统”起来，严格管理。对于利于搞活，增加效益的则要放开放活。例如采取城市规划建设项目公开招标的办法，放开建筑设计市场，提高城市规划设计质量；实行包干责任制的形式，把对城市环卫、园林绿化、市政养护的管理推向市场，提高城市管理效率。对经营城市中的招商引资政策能放则放，能宽则宽，以增强吸引力。要不断优化投资和发展环境，削减审批环节，简化办事程序，实行审批和办事的一条龙服务、一站式办公。

三、是要处理好“主”与“次”的关系。行政经营的主体虽说是政府，但政府不能直接运作，必须有一个代表政府经营的主体，这个主体就是企业。政府的主体作用是要做好规划、制定好政策、加强监管，确保经营项目的正常运行。比方说城市经营中的城市建设投资公司，政府要理直气壮地当好主体，对其项目的选择、资金使用情况和产品的服务价格进行严格审查和有效监控。但在具体运作中，城市建设投资公司是主体，政府不能干预太多，防止出现新的政企不分，影响经营城市的效果。

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