我国公务员分配制度改革的基本走势分析

【摘要】———对浙江嘉兴市公务员实行“分配统一标准”的调查与思考收入分配制度是公务员管理制度的一个重要内容,它既影响到政府系统内人才激励机制的生成与政府工作效率,也对社会分配机制起着一种直接的示范和导向作用。随着世界经济的不断融合,我国入世及全面建设小康社会的发展战略与目标选择,急切呼唤着公正、廉洁、精干、高效的政府管理,全国各地政府改革与重塑的任务十分迫切和艰巨。而公务员的分配制度是否合理,直接关系着能否在政府系统内建立起有效的激励机制,以提高政府工作人员的整体素质,增强工作的积极性、主动性与创造性。

———对浙江嘉兴市公务员实行“分配统一标准”的调查与思考

收入分配制度是公务员管理制度的一个重要内容,它既影响到政府系统内人才激励机制的生成与政府工作效率,也对社会分配机制起着一种直接的示范和导向作用。随着世界经济的不断融合,我国入世及全面建设小康社会的发展战略与目标选择,急切呼唤着公正、廉洁、精干、高效的政府管理,全国各地政府改革与重塑的任务十分迫切和艰巨。而公务员的分配制度是否合理,直接关系着能否在政府系统内建立起有效的激励机制,以提高政府工作人员的整体素质,增强工作的积极性、主动性与创造性。

为加快自身变革,增强政府管理的适应性,浙江嘉兴市政府首先从政府收支管理入手,规范自身行为,于2000年7月1日率先实行政府收支“四统一”管理改革,即“收费统一管理、财务统一核算、会计统一派遣、分配统一标准”,力图从源头理顺政府与社会、政府各部门间的收支管理关系,规范部门行为、公务员个体行为乃至整个政府行为,以降低行政成本,提高政府管理效率。

政府系统内公务员“统一分配标准”,在浙江嘉兴市己经实施了三年整,这一制度效能究竟如何,公务员们的心态和反应如何,对这一问题作些深入剖析和研究,有助于我们对公务员分配制度合理性作进一步的思考和分拆,以不断把分配制度推向成熟和完善。

一、“统一分配标准”的基本做法和主要反响

1、“统一分配标准”的由来和做法

“统一分配标准”的出台与实施源于2000年以前,地方政府预算外资金管理不规范,一些执收单位受利益驱动,收费乱,加重企业、居民负担:自作主张,胡支滥用,浪费国家钱财,败坏政风;分配无序,随意性大,把政府资金变成单位福利资金,行政系统内部收入差距拉大,公务员心态失衡;单位领导千方百计谋创收搞福利,影响正常行政工作效能。

“统一分配标准”,就是把原属于行政资源配置的市属548家行政事业单位作一整理归类,对其单位经费的财政预算分配和工作人员工资奖金分配,由财政部门统一核定标准。

行政事业经费的单位财政预算统一分配标准,是按单位不同类别与性质采用不同的操作模式的。如行政事业单位共分机关事业类、公益型事业单位、公益服务型事业单位、服务经营型事业单位和经营型事业单位,前者全额财政划拨,后者定额定向补助,或经费补助递减,最终把经营型事业单位推向市场。

行政事业单位个人收分配统一标准,是根据按劳分配原则,对不同类型单位实行不同的分配模式。(1)机关团体类,实行固定收入加考核奖励。固定收入是指国家和省明文规定工资、津贴;考核奖励是根据地方经济发展水平确定公务员的年度奖励标准,一年一定。近二年实际的考核奖励额度是人均8000元。(2)公益型、公益服务型事业单位,按定编数结合编制内实有人数,核定工资总额,实行增人不增工资总额、减人不减工资总额的工资总额包干办法。(3)服务经营型、经营型事业单位,全面实行工资总额与经济效益挂钩的办法。

实行公务员的“分配统一标准”,是让同一地方政府内不同单位与部门的公务员按行政级别待遇拿统一的工资标准、拿统一的奖金、并适当有一定的系数差别,把公务员的整个收入过程和状况置于“阳光下”,使之公开化、透明化,这在规范政府自身行为和公务员个体行为上,有着独到之处,是管理层面的一种变革和创新。

2、公务员的总体反应和想法

为了了解这一制度项下的公务员的心态和想法,我们设计了有关个人收入分配方面的问卷表,从6—7月份起对嘉兴市本级、所辖秀城、秀洲二区、平湖、桐乡市、海盐县内的机关事业单位作问卷调查,并与部分公务员进行座谈,共分发问卷表400份,回收342份,所得的信息大致汇总如下:

(1)调查对象情况

行政区域:地市机关28%,县级机关64%,乡镇机关4%。

单位性质:行政机关92%,事业单位6%。

行政级别:副处31%,正科13%,副科19%,股级36%,办事员1%。

工作年限:15年2%,6—10年5%,11—15年14%,16—20年24%,21—25年27%,26—30年13%,30年以上11%。

学历状况:高中1%,大专29%,本科59%,硕士研究生2%,博士生1%。

(2)目前年收入状况

1—2万9%;2—3万45%;3—4万30%;4—5万4%,5万及以上1%

(3)总体心态

认为在公务员中分配统一标准:利大于弊的56%,弊大于利的34%,没感觉5%

认为与本省周边区比自己的收入:偏高0%,偏低83%,持平12%,没感觉5%

认为与当地企业管理人员比自己的收入:偏高2%,偏低67%,持平23%,没感觉3%

认为与同系统、同行业比自己的收入:偏高2%,偏低50%,持平40%,没感觉4%

认为自己的收入与前二年比:略有增加7%,增加较多14%,略有降低11%,降幅较大18%

认为自己的能力、对单位的贡献与收入相比:很满意1%,满意34%,不太满意42%,很不满意5%,没感觉14%

在单位工作主要吸引自己的:报酬高低9%;人际关系的融洽度35%,专业对口,能力发挥35%,有提拔的机会1%,职业稳定保险15%

自己期望的与岗位、能力、职务相应的年收入水平是:3万10%,4万19%,5万40%,6万14%,7—10万11%,10—15万3%

如果政策允许你提前退休,选择:离开、再干点别的62%,继续留在原单位8%,无所谓20%

从这一信息反馈中起码可以看出二点:(1)把公务员的收入置于“阳光”下,提高透明度,实施统一管理,大家总体是赞成的:(2)认为统一、透明、公开、去掉单位福利后的公务员总体收入偏低,不满意较为普遍,公务员的岗位吸引力减弱。

二、现有的公务员工资制度及“分配统一标准”中的主要问题

结合问卷调查及座谈,笔者认为我们目前公务员分配制度中存在的主要问题是:

1、工资收入偏低。我国从1993年起全面推行公务员制度以来,管理逐步规范化,也进行过几次工资改革,1999年、2001年都有较大幅度的增资,并形成了正常的晋级增资机制。但总的来看,公务员总体收入水平还不高。据中华英才网“在线薪资调查”显示,虽然公务员的薪资排名近期有所上升(从上次调查的倒数第一名变为本次调查的倒数第三名),平均薪资也有大幅度的上涨(涨幅达30%),但仍与企业平均薪水有一定差距。以硕士生为例,企业平均为60618元,而在机关,只有2万元。据国家人事部统计,6年来我国共有22万人辞去公务员职位。

嘉兴推行“分配统一标准”后,绝大多数公务员年收入在2.5—3.5万元之间,低于浙江省内嘉兴周边的其他市区约1万元。收入太低,不利于吸引政府内的优秀人才。随着住房消费、医疗、子女入学支出的增加,公务员低薪越来越难以应付必要的生活支出,在这种情况下,公务员的岗位对求职无门的刚毕业的大学生有较强吸引力,而有了社会阅历和经验、有一定行政职务和级别的政府官员则又开始纷纷离开公务员队伍下海,嘉兴市已有县委书记、银行行长、财政局长、体改委主任、城建局长等处级、科局级公务员提前退休或辞职。

2、分配有平均主义倾向。就法定工资而言,同一系统不同职级之间和同一职级不同岗位间的工资差距很小,具体表现为:第一,从纵向看,按现行公务员的职级工资标准推算,一名工作25年的地级市市长的年薪大约是3.5万(基本工资加地方补贴,不包括电话费等),同样工作年限的一般公务员(主任科员)的工资大约是2.2万,而刚进机关的大学本科毕业生(科员)的工资大约是1 5万,三者之比为1 6∶1∶07。而国内企业高层领导与一般职工工资收入之比大多在6∶3∶1,甚至更大。在西方,部长级工资收入与最低政府雇员的工资收入之差,美国是10倍,法国是6倍。第二,从横向角度看,同一职级中领导职务与非领导职务之间工资差距小。以县处级干部为例,省直机关的处长与地市机关的局长、县(市、区)长各自岗位不同,工作特点、性质、难易程度、责任轻重等都不同,但在收入分配中只有任职年限的体现而无复杂难易程度的体现,只要是处级干部,如果工龄和任职年限相似,那么在工资分配上没什么明显差异(目前在嘉兴统一分配政策项下,地市机关的局级干部实际收入是低于省级机关的处长收入)。第三,同一部门和单位,正副职之间、领导与非领导职务间的差距小。一些年青有为、学历高、能力强、工作有闯劲、满负荷的正职干部,工资收入反而比部分工龄长、资格老、水平低、守守摊子、混混日于的副职或非领导职务的干部少。

3、收入分配与工作绩效不挂钩。在公务员管理制度中,虽然强调德、能、勤、绩,强调严格考核,注重实绩,要求工资奖金分配与工作实绩挂钩,但在具体实施中很难真正体现。实行政府收支“四统一”管理后的浙江嘉兴,公务员的收入分配是由固定收入加考核奖励构成的,固定收入不可能动,考核奖励“人均8000”的规定,在操作上只有不同职务间的系数差别,没有贡献大小,能力强弱的差别,只要考核合格均能享受。因此,一些能力强、工作量大而职务不高的公务员积极性受挫,认为在我们现在的分配制度中“干好干坏一个样,能者多劳不多得”,“只重级别,不重贡献大小”“论工龄、论资历,不讲岗位因素”“评个先进也只一二百元奖金,不如有些单位的一个红包4位数”。而且,嘉兴的收入分配制度中,考核奖励事业单位与公务员参照联动、离退休人员能享受7.5折,即人均6000元,于是有些公务员便自嘲最好是“在外地工作,回嘉兴退休”。

4、奖金“分配统一标准”后的新问题。一是各主体间,特别是相同职务人员间系数差别不大,形成新的“大锅饭”;二是财政部门权力增大,工作量也增大,并因此而随同一些工作量较大的行政执法部门,享受了“双8000”待遇,引来政府的另一些部门的困惑和不满。三是一些部门公费旅游、吃饭、招待费用上升,并出现乱发实物等“曲线救国”的现象;四是地区与条线间管理的失衡与不协调。由于上级条线考核及奖励没有统一规定,由此带来部门单位间因考核不同、单位可用经费多少不同而出现隐性收入多寡、有无的不同,有人称之为“统一分配”项下的“违规”。

三、公务员分配制度合理性的主要尺度

今年是国家公务员条例颁布实施10周年,分配制度是公务员管理制度的一个重要支撑点,它制约着公务员的素质优化机制与纪律约束机制的形成,从而也关系和制约着公务员整体素质和工作效率的提高。如果分配机制不科学、不合理,既制约精干、廉洁、高效的公务员队伍的培育生成,也使政府管理滞后,指挥失灵,成本增加,难以适应社会经济快速发展变化的节奏和形势,使政府行政目标难以有效实现。

针对目前公务员工资分配中的实际问题,笔者以为公务员的收入分配中应当注意把握的几个尺度是:

一是宏观平衡。即公务员的工资水平应当与企事业单位管理人员的平均工资水平大体持平。这是因为现代社会离不开政府的有效管理,公务员是政府行为的具体体现者,政府行为合理与否很大程度体现在公务员个体行为合理与否的基础上的。应当承认,公务员也是一个理性的经济人,有着自身的利益、愿望和要求,我们在制度安排上必须努力使公务员的个体利益驱动与社会公共利益的实现进程相一致,同时与其它社会利益主体相协凋。搞好宏观平衡是政府吸纳优秀人才,确保队伍稳定,进而建立优胜劣汰机制的前提和基础。

二是政府部门之间适当平衡。公平的分配机制应当包含收入机会均等、分配尺度统一、差距适当。就政府内部系统而言,同一单位、部门内部必须有差距,而横向职能部门之间则必须搞好平衡,如果部门间收入相差悬殊,那么低收入部门公务员的心态就会失衡,就难以吸纳高素质的公务员,这些部门和单位就难以形成良好的、培育本部门人员敬业爱岗的土壤,其结果是低收入部门人才流失,功能萎缩,从而制约政府组织整体功能的有效发挥。

三是工资收入规范、透明并与特定的工作岗位和工作绩效挂钩。在公务员的分配制度中,既要体现不同职级之间的差别,也要体现同一职级不同工作性质的差别,形成一种权、责、利相结合的分配机制。可以按岗位定职责、定工资。目前的基础工资、职务工资、级别工资、工龄工资这四块组成的公务员收入,只大致反映了地位、职级、年资,不能充分反映岗位特点、责任大小、工作难易程度及实际工作业绩的差别。有激励机制的工资制度,应在保障基本生活的基础上,充分体现和反映工作责任大小、难易程度和本人工作能力强弱、贡献大小状况,努力形成一种胜任什么岗位拿什么工资,能不断催人学习、改进、革新、创新的分配制度上的压力和动力机制。

四是公务员收入水平与地区经济发展水平相适应。公务员的收入水平不能脱离地区经济与社会发展的总体水平的实际。应当根据国家公务员总体基础工资、职务工资、级别工资、工龄工资的基础上,根据地方政府职能与经济社会发展的实际,考虑不同岗位的领导可以有不同的职务津贴,不同岗位的人员根据其不同的工作能力和工作实绩,也可以有不同的奖励工资,可以根据地区经济与社会发展的总体水平、年经济增长状况来设置,允许有地区差别,但应确立一个合理的基数,如测算沿海地区的上海、广州等地公务员基本收入、工资总额、地区经济增长状况增资系数情况作参照,并构建立相关的比较完整、严密的考核标准和体系。

四、完善公务员分配制度的几点思考

公务员队伍要做到高效化、专业化,必须要制度上进行科学管理,健全与之相适应的素质优化机制、纪律约束机制和物质保障机制。而这三大机制中,物质保障是基础,分配制度合理与否是关健,它影响和制约着纪律约束与素质优化机制的有效运作。

借鉴我国历史及国外的经验,着眼于全球化进程中中国社会发展变革的总趋势、对政府改革的总要求,本文认为,公务员分配制度改革要卓有成效,必须建立在政府职能转变和机构改革的基础之上,必须是与之配套的联动改革。目前,就分配制度而言,要使之趋向合理、规范,必须:

1、明确公务员的范围,压缩公务员人数。公务员的数量应根据社会经济发展的需要来确定,人数过少或过多都不利于管理效能最大化。目前我们这支队伍过于庞大,虽说公务员是指“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”,事实上,目前公、检、法、司,党、政、群、团、工、青、妇统统包括在内,而且事业单位在加薪调资中都是“参照”执行。有数据显示,我国政府在过去三年内裁减了50%的公务员,截止2001年底,全国的公务员总数为528万人,另有200多万离退休干部。而实际上机关“裁员”的许多人“分流”到了事业单位,而这也是财政供养的主要对象。我国历史上需要财政供养的人与普通百姓之比:西汉1∶7945;唐朝1∶3927;明朝1∶2299;清康熙1∶911;新中国成立之初1∶66;目前是1∶29。嘉兴市本级及秀城、秀洲两区的总人口为86万,财政供养人数约为2万人,我们的比例是1∶43,低于全国平均数,但这一区域中有市、区三个政府,并不经济。而笔者以为对公务员进行剥离的有效措施是:(1)减少地方政府层级,变目前的省、地、县、乡四级为省、县(市)二级政府,街道与乡镇改为派出机构:(2)调整政府职能,理清各部门职责,重组政府管理机构,设置奖项,鼓励政府部门提高管理绩效;(3)加快事业单位改革步伐,实行政事分开,事业经费视社会发展需求状况与该单位具体作为由政府财政支持。

2、提高工资基数。公务员的工资除全国统一的职务、级别、工龄等基本尺度外,可以根据地方经济的实际经济发展水平和实际财力考虑工资增长系数。工资的增长应当是与经济的增长相对应的,如果人均ｇｄｐ显著增长,那么人均可支配收入也应相应增加。由于公务员的工资属于公共支出的一部分,因而必须同时考虑财政税收的稳定增长,否则就缺乏增资的基础。地方因素部分,可以考虑随国民经济的增长劳动生产率的提高而提高。就当前而言,公务员的总体工资水平偏低,应适当提高工资基数。如工龄工资一年才一元,实在太低、无实际太大意义。现有的收入和福利水平,很难使公务员在特定倩况下维持他的尊严,以致有些公务员在进入政府部门时就怀有某种寻租心理,这对公务员队伍建设是很不利的。

3、改革结构工资。目前的职级工资制,只大致反映了地位、职级、年资,不能充分反映岗位特点、责任大小、工作难易程度及实际工作业绩的差别。建议加大职务津贴、和奖励工资部分,基础工资、职务工资、级别工资和工龄工资可以全国统一,而职务津贴则应根据正副职、领导岗位与非领导职务加以区别,奖励工资与实际工作绩效挂钩。建立起以工作岗位性质定资,凭工作实力与能力拿工资的机制,胜任什么岗位拿什么工资。同时,在行政机关内视不同工作岗位也可采用不同的工资计酬机制,一些专业性强的特殊岗位如优秀的翻译人员、智囊人员可以采用高薪聘任制。

4、提高收入透明度。公务员的收入来源应当是法定的、单一的、高透明度的。在整体提高公务员收入水平的同时,必须查处和取缔各级行政单位私设的小金库,整顿、清理不合法的收费,统一规范公务员的收入,把原来一些单位部门的高福利、高补贴带来的隐性收入转为工资性收入,“职位消费”如公车使用等也力求显性化、货币化,并实行公务员收入和财产申报、督查制度,增强收入透明度,以利于社会监督,防止腐败。这方面,嘉兴“四统一”的一些做法有值得借鉴的地方。

5、健全绩效评价体系。公务员分配制度要真正体现按劳分配原则,改变干多干少一个样,干好干坏一个样的局面,就必须对公务员的工作绩效进行客观公正的评价。要评价工作业绩,就必须建立可以量化的评价指标体系。绩效评估的主要目的是改进工作,提高个人能力,提高政府工作效能,因此要注重过程评估,而不单单是结果评估,同时要注重行政系统内各部门、岗位上绩效的测评外也不能忽略与行政系统外社会的呼吁、评价、反应和要求,绩效评价要注重全过程、规范化、程序化和开放性。使公务员在工作制度和机制明确自己不仅仅是对上负责,更主要的是对外、对社会、对服务对象负责。在健全绩效评价体系的基础上,全面推进和规范公务员的竞争上岗。只有在制度设计既保障公务员必要的物质待遇与收入,又形成一种不断变革创新、自我改善、跟进与超越的动力与压力机制,公务员队伍的素质才能不断趋向优化,政府管理效能才能不断提高。

参考文献

1.《当代国外行政改革比较研究》周志忍.国家行政学院出版社1999年6月

2.《嘉兴市经济社会发展的调查与思考》市政府办公室2002年编

3.互联网相关报刊、文章的信息

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