论乡镇政府职能转变与财政保障

摘要:随着我国政府职能转变的逐步推进,我国乡镇政府已经逐渐从市场上竞争性、盈利性的领域退出，但也因此断绝了乡镇政府从市场上获得收入的渠道。并且伴随我国政治经济体制不断完善以及各项为维护农民权益的改革的进行，进一步造成了乡镇政府陷入了财政困境，这样反而遏制了乡镇政府职能的彻底转变，甚至出现了一些反弹现象。本文分别概述了转型中的乡镇政府的财政状况,对乡镇政府出现财政困境的原因进行了探析,并就如何使乡镇政府获得强有力的财政来保障职能的成功转变作了相关阐述。
关键词：职能转变 税收 财政保障

abstract: with the progress we have made in the reform of our government’s function transformation, china village and town government gradually withdraw from the competitive and profitable realm on the that also cuts off the way by which the village and town government gets revenue from the with our country’s political and economic system improving day by day as well as the implement of a series of reforms that protect peasants’ interests,which further caused the village and town government to slide into the financial has already became the hinderance to the complete function transformation of the basic-unit article will firstly summarize the financial condition of the village and town government,then analyze the reason which caused the village and town government to be in the financial predicament and finally give some suggestion on how to make the village and town government to obtain powerful finance to safeguard the transformation of its function successfully.
key words: transformation of function ; tax revenue ; financial safeguard

乡镇政府是我国政府机构中最基层一级，是中央政策的最终执行者。因此乡镇政府职能的转变在历史进程中有着举足轻重的地位。我国目前乡镇政府职能转变缓慢，关键因素就是缺乏必要的财政保障。一系列维护农民权益的改革大大减少了乡镇财源，而乡镇政府职能转变所要求的提供公共产品和服务无疑加剧了政府的公共支出，这样的矛盾局面必然制约了乡镇政府职能的进一步转变。因此,乡镇政府职能转变必须有一个良好的财政条件作基础。
一、转型期的乡镇政府财政状况和原因分析
（一） 转型的乡镇政府财政状况
——财政收入却呈下降趋势。 分税制后，与经济发展密切相关的主体税种，诸如增值税，所得税，营业税均成为中央和地方的共享税，乡镇财政只剩下了一些零星小税，且数额小、稳定性差，征收难度大。再者，自2006年1月1日起全国正式取消了农业税，这样就造成乡镇政府财政收入不断下降。
——非税收收入大幅度减少。 随着我国社会主义市场经济体制不断完善，配套的政治体制改革已付诸于实施，依法行政的模式已初露雏形，中央加强对非税收收入的规范管理，行政性收费等非税收收入大幅度减少。
——负债情况严重。 据相关资料显示，目前中国乡镇将近5万个，共负债务约为2000亿元，平均每个乡镇负债400余万元。当然，各省、各地区的债务严重程度不一样，如在经济条件比较好的浙江省，全省乡镇债务只有36.4亿；而在农业大省如河南，全省乡镇债务则高达95亿，占了全国乡镇债务总数的5%，平均每个乡镇近450万元。个别地区更为严重，如湖南省津市市，平均每个乡镇负债竟有1024.4万元 。而且更为严峻的是中国目前的3000多个县市中财政赤字县市的比例已经超过半数。
（二） 乡镇政府财政困难的原因分析
1、区域经济发展落后是导致乡镇基层政府财政收入不足的根源
生产力是最具革命性的因素，是最积极、最活跃的因素，生产力的发展是其他一切发展的基础。因此导致我国乡镇基层政府财政收入不足现象发生的根本原因就是区域经济发展落后。财政收入的最主要来源是税收，主要是对企业课税和对个人收入课税两大类。而税收的提高必须有一个良好的经济发展势头，如果经济不发展，那么企业的利润就会下降，个人收入也会减少，那么企业上缴的利税与个人所得税也只会相应的减少。我国各地区的经济发展存在着严重的不平衡性，东部经济发达地区和中、西部经济落后地区的财政收入差异特别大，这也是威胁中、西部落后地区财政保障的最致命要素，财政来源得不到可靠的保障，基础设施建设，公共产品提供也就得不到更新和发展，致使差距越来越大，落后地区经济更进一步的滞后，从而进入了一个反复贫困的恶性循环怪圈。
2、分税制改革不彻底，税费改革，农业税的取消加剧了乡镇政府财政收入入不敷出
——分税制改革不彻底。分税制简言之即各级政府参照事权来划分相应财权的一种财政分配体制。1994年中国进行了分税制改革，按照以政府事权和财权相对称的基本原则在中央和地方之间初步实现了稳定和规范的财政收支划分。但是这次改革并非彻底，如我国现行的分税制不仅中央税、共享税，而且绝大部分地方税地立法权限全部集中在中央，针对地方政府的税收优惠，减免政策和制定权也同样集中在中央。地方政府除了享有屠宰税，筵席税个别税种的税权外，实际上享有的仅是税收政策的执行权。而且税费改革后，屠宰税也将随之取消，更加削弱了地方政府的税权。由此看来，分税制改革着重考虑了如何增加中央的财政收入而没有考虑如何设置符合地方税要求的主体税种，将乡镇财政主要来源寄于工商税和农业税上，造成了乡镇财政体制上的危机，且在中央和地方，地方和地方之间一般性转移支付的制度安排上仍然缺乏制度性和连续性 。
——税费改革。 税费改革的主要内容可以概括为 “三取消，两调整和一改革”，其目的在于统一税费，简化手续，减少环节，最终减轻农民负担。税费改革的本质就是取缔乱收费的现象，而基层政府有时为了弥补财政困难正是通过行政收费，罚没等手段来获取额外的非税收收入。由此可见，对于税源本来就十分有限的乡镇基层政府财政来说，税费改革无疑是雪上加霜。
——农业税的取消。 1994年分税制改革实行后，农业税等税种被列为地方财政收入的重要来源。加入wto后，中国考虑到中国农业产业的弱势地位以及中国农民负担过重的困难处境，为了增强中国农产品在国际农产品市场上的地位，充分调动农民的生产积极性，中国借鉴了西方发达国家对农业强有力的支持补贴政策，自2006年1月1日起实施了全面取消农业税的政策。这切实减轻了中国农民的负担，为中国的农业的发展提供了一个良好的平台。但这无疑使乡镇基层政府失去了一个起码的财政保障。
3、机构臃肿，人员膨胀是造成乡镇财政问题的一个重要原因
——中国政府管理层级过多。 目前我国政府在层次划分上存在着中央、省（自治区，直辖市）、地市、县、乡镇（区）五级政府架构的基本模式，且一级政府对应一级财政，因此，相应地存在着五级财政和预算管理层级。财政层次密集，管理环节繁多，造成社会控制成本上升，形成“食之者众，生之者寡”的局面。同时，政府层级过多，中间环节复杂，造成了信息流通不畅，职能重复交叉，人浮于事，大大降低了政府行政效率，增加了行政内耗，浪费了大量的人力、财力和物力。
——乡镇基层政府机构膨胀，人员冗杂。 乡镇基层政府在我国政府机构层级中是机构设置最简单的政府，在法律上没有对乡镇政府机构设置审批程序的严格规定，而且机构的设置不要求与上级相应部门对口设置。因此，乡镇政府机构设置的随意性大，常常形成了“一人得道，鸡犬升天”的局面。目前，乡镇政权的内部设置大致有党委，政府、人大、政协“四套班子”，具体还有所属的40多个职能机构和事业单位。这样一来就造成了乡镇干部以及所有工作打杂人员工资开支骤增。
4、财政监督体制不健全，无合法依据的举债及盲目投资造成了地方财政流失
——财政监督体制不健全。中国财政预算编制、执行和监督上的体制上存在着缺陷，财政监督的法律规范不完整，且地方审计部门又直接隶属于各级政府部门，因此存在着审计部门既要向人大会又要向行政机关负责的“双负责制”，而不存在真正意义上的外部审计。再者，乡镇一级政府普遍缺乏预算意识，财政支出管理不严格，随意性强，官员的官僚主义作风盛行，一门心思装自己腰包，甚至在生活作风上相互攀比，肆意挪动扶贫资金、农业补贴等为自己所用。这些情况无疑成为乡镇财政困难原因之一。
——任意举债。中国平均每个乡镇负债近400万元，乡镇政府的财政危机非常普遍而且非常严重。当前乡镇政府的财政危机具有三个特点：一是负债面广；二是负债额大；三是解决无望 。一些乡镇甚至陷入了债务危机的恶性循环怪圈中导致乡镇政府运转经费严重匮乏。
——盲目投资泛滥。近年来，全国各地基层政府掀起了一股“投资热”，但是投资的目的却不是为了提供公共服务和公共产品，而是出于打造“政绩工程”，“达标升级”的意愿来往自己脸上贴金。这一方面加重了农民的负担，再者也加重了乡镇财政的负担，造成了资源的大量浪费，同时在打造“政绩工程”的过程中也积蓄了大量的金融风险。2004年4月，中国人民银行行长周小川指出，当前中国接近30%的银行不良资产都是由于各级地方政府对当地商业银行的行政干预和政府不当投资决策造成的，江苏省常州市铁本钢铁公司违规项目开发造成了大量外债就是明显一例 。由此看来，如此大的金融风险无疑为乡镇财政困难埋下了一祸根。
二、乡镇财政困难对乡镇政府职能转变的影响
（一） 影响“人治观念”为主导的乡镇政府向民主法制政府转变
乡镇政府财力不足引发出一种畸形政府形态，即政府形成了以人治为主导，而不依法行政，依法办事，偏离了我国社会主义制度下建设民主法制政府的方向。尤其在财政资金使用上，这突出表现在对中央划拨资金或其他外来资金使用方面，不依法定用途来办事，尤其是贫困地区对中央的扶贫专项资金和外省提供的援助资金在使用过程中重复出现截留、挪用、挤占和转移扶贫资金，未将扶贫资金纳入专户管理，真正用于支持农业发展或对贫困农民补贴方面的资金是少之又少，甚至为零。一些乡镇政府为了弥补乡镇行政收费和乡镇财政赤字，无视法律法规，在资金使用上搞“一言谈”，违反项目审批计划，变更扶贫贴息贷款项目资金的使用方向，将资金投入一些竞争性行业或转用发放奖金和私设帐户，导致扶贫贴息贷款无法收回等诸多方面的问题。更有甚者某些县乡基层政府每年为了争取贫困县的“光环” 以名正言顺的支配大量扶贫资金而争的不可开交。在2005年12月26日召开的全国审计工作会议上，审计署官员对7个项目审计情况进行了初步统计，共发现挤占挪用资金19亿多元。由此可见，乡镇财政困难严重阻碍了乡镇民主法制政府的建设。

（二） 造成乡镇政府职能错位，影响其由全能政府向有限政府转变
为顺应市场经济发展要求，我国政府必须由全能政府向有限政府转变，这包括两个重要方面即要理顺政府与市场，政府与企业的关系，也就是缩小政府职能范围，使政府脱身于微观领域进入宏观领域，对经济起宏观调节作用而不直接参与市场。但是在最基层的乡镇政府在这项改革中却由于财力不足而面临重重困难，甚至出现了反弹现象，即乡镇政府为了获得充足的财源缓解当前的财政困境，偏离了其政权者的角色，而跟其他市场主体一样参与市场经营活动。这主要体现在积极兴办乡镇企业上。一些乡镇政府兴办乡镇企业打着发展地方经济的旗号来谋取私利，其直接目的还是为了创造更多的财政收入，使乡镇企业成了其财政的延长线，甚至有些乡镇政府领导站到生产第一线上指导经营。也有些乡镇政府利用手中权力资源通过“权力入股”的方式来参与企业红利的分配而获取经济收入，这本质上是一种政治腐败，往往政府官员担任了盈利性企业中与自己职务相关的职务，就会利用自己的职权对所兼职的企业做出或影响政府做出带有利益偏向的决策或利用职权进行创租和寻租的行为，从而损害了公共利益，降低了政府的合法性，根本就谈不上向有限政府的转变。
（三） 影响乡镇政府由无为型政府向服务型、责任型政府转变
乡镇政府作为国家的一级政权和乡村社会的公共权力机关，其主要职能是提供社区性公共产品和服务，履行本地区公共事务管理职能，既完成国家对社会的管理，又为农村的经济社会发展提供一个稳定和谐的环境。具体来说，我国乡镇基层政府的主要职能包括：基础设施建设，发展地方经济，维护社会治安，发展科教文体卫事业等。但是，巨大的财政缺口常使乡镇政府无心也无力致力于公共事业的发展，而使其把主要精力放在了如何来填补财政缺口，对农村社会的公共设施和公益事业建设没有动力，对农业基础设施的投资也是非常少，有些地方几乎为零，导致了“无为型政府”的出现。我国政府职能的转变虽然在某种程度上是要缩小政府的职能范围，但并不是推行无为而治，其强调的是将政府行为从不合理的领域中退出来，而应履行其应有职能并承担相应的责任，为社会提供公共服务。推行无为而治这就偏离了乡镇政府存在的目的和意义，乡镇政府是为推动乡镇公共事业发展而服务的，脱离了这个基本轨道，乡镇政府也就没有存在的必要了。因此说乡镇政府的财政困难制约着乡镇政府向服务型，责任型政府的转变。
三、 走出乡镇政府财政困境，促进乡镇政府职能转变
使乡镇政府走出财政困境，并转变其职能，主要靠走“增收减支，支其所支”的路子，即依靠经济发展来拓宽税基以增加财政收入，并控制财政支出，而只负担应履行职能所需的支出，并进行监督。具体来说有如下几点：
（一） 调整区域经济发展战略，继续推进税费改革，培育县乡财源，促进乡镇政府经济职能的转变
区域经济发展落后是基层政府财政困境的根本原因，因此，要从根本上解决财政困境就必须大力发展区域经济，经济发展了财政才有可靠的来源。我国是个传统农业国家，有着几千年“重农抑商”历史文化积淀，经济发展为此大受影响，尤其是在乡镇经济发展中“以农为本”的思想更为严重，这就束缚了非农经济的发展，很大程度上限制了工商经济财源的开辟。因此乡镇政府要积极调整经济发展战略，一方面继续以农业为基础，并充分利用税费改革和农业税取消所带来的激励作用，优化布局农业生产结构，推进农业产业化经营，因地制宜，充分发挥地方特色优势，并鼓励农业产业化经营适度规模化，积极发展农产品深加工，精加工，最大程度的提高农产品的附加值，促成“产供销一条龙、农工商一体化”的发展模式。另一方面大力发展非农经济，加快二、三产业的发展，鼓励工业企业进行技术革新，规范市场竞争秩序，引导企业朝正确方向发展，避免恶性竞争和不必要的资源浪费。只有经济完全发展了，乡镇基层政府才有可能在此基础上拓宽税基以获得充足的财源。因此，乡镇政府要坚持全面、协调和可持续的发展观，调整区域发展战略，为区域主导产业的振兴、民营经济的崛起及其竞争优势的形成提供良好的环境条件，这样才是消除乡镇财政困境并促进乡镇政府职能转变的根本道路。
（二） 进一步调整乡镇政府财权与事权，并积极推进公共服务市场化，将乡镇政府职能履行情况纳入财政支出效果评价指标
科学划分和明晰界定各级政府的事权，是推进财政体制改革的基础工作，也是完善分税制改革的重要基础。鉴于在现行财政体制下，乡镇政府事权与财权严重不对称，应进一步调整各级政府的事权，将不当事权上收；或加大转移支付来填充由此导致的乡镇财政缺口。此外，应适度重新调整各级政府之间的财政分配关系以达到纵向平衡。对于欠发达地区，可以适度增加增值税地方留成的比例，在适度降低对发达地区的税收返还比例的同时，适度提高对欠发达地区的税收返还比例等。再者，还要制定横向的财政平衡政策，以减少不同区域间的收入差距。即我国的东部沿海发达地带应向中、西部欠发达地区伸出援助之手，以点带面辐射来带动欠发达地区的经济发展，从而促进欠发达地区公共事业的发展。在另一方面，应该积极推进公共产品和公共服务的市场化，充分发挥社会的力量来帮助减轻政府的负担，借助第三方的介入来达到提供公共产品和服务的目的。比如对一些大型基础设施建设，在基层政府财力不足的情况下可以通过股份制的方式来吸纳社会上闲散资金来进行建设，同时政府应给予工程参与方一定的政策优惠和激励措施，如在工程完工后，允许参与方在合同期内按市场价格收取费用等。
财政支出的主要目标就是追求社会效益最大化，这又是通过政府职能履行这个手段来达到的。因此财政支出效果评价指标必须包含政府职能履行情况这一指标。通过上级监管下级的方法，运用财政控制手段并与干部用人制度相结合来考评乡镇政府职能履行和财政支出效果，对职能履行到位和财政支出效益高的单位和个人予以奖励，反之则严惩。这样就达到了乡镇政府职能履行和财政支出效益相结合。
（三） 改革地方政府各级机构，走“精简”与“强化”相结合的道路
所谓“精简”有两方面内容。其一就是取消地、市级政府。我国地、市级政府主要起介于省级与县级政府之间的中转站的作用，并充当统筹规划其管辖范围发展的角色。但从我国行政实践来看，地、市级政府不但统筹规划范围过小，仅限于其管辖范围，而且为了各自利益，擅自偏离了上级政府政策发展方向，造成了地方保护主义的条块分割现象。因此，笔者认为地、市级政府的存在只会加重财政负担，造成行政效率低下和资源浪费。所以要加快行政体制的改革和政府级次的调整，取消地、市级政府，并相应取消地、市级财政，将现有的由地、市级财政承担的财权下放到县。其二就是继续坚持乡镇撤并的改革。进行乡镇撤并的主要目的是在于减少乡镇的数量从而减少乡镇干部的数量，最终实现减少财政支出、减轻农民负担，并加快城市化进程。乡镇撤并关键要做好职能重组和人员分流的工作，因此要在统筹规划的基础上逐步进行，确保各项工作在稳定中推进。
所谓“强化”也包含两方面。其一就是要强化撤并后的乡镇政府的机构设置的法制化。即将乡镇政府机构设置纳入法制化轨道，要因事设岗且依法设岗，任人唯贤，取缔不合理的编制和岗位，杜绝机构设置的随意性。其二就是强化职能设置。即打造一个先进的，强有力的，积极作为的政府，使政府官员依法承担起自己的职责，为社会更好的提供公共产品和服务。中国目前最大问题之一就是“三农”问题，而乡镇政府又是农村的直接管理者，因此“三农”问题的解决必须要有一个强大的乡镇政府作后盾。
（四） 加强预算审计和监督，积极推进依法治债，规范政府的投资行为，严格控制基层政府财政支出
鉴于我国预算法制化基础薄弱，我们应该加快有关预算的法律法规建设，促进与社会主义市场经济相适应的财政法律体系的形成与完善，尤其是要尽快出台财政监督条例，制定具体可操作的文件作为实施项目监督检查的依据。同时有必要建立一个完全独立于政府行政机构之外的，仅对立法机构负责的预算监督机构，全面监督地方政府的预算编制和执行情况，严格控制未纳入预算体系的预算外支出和制度外支出，使各地方政府在预算编制和预算执行方面始终处于公开和透明状态。
对于乡镇已有的负债，一方面要摸清实际，分清责任，逐步消化。清理取缔那些属于个人、机构搭车消费性质的负债，谁受益，谁负担，并在财政部门实行分帐管理，严格控制新增债务的增长。另一方面要制定偿债计划，在分清债务性质和责任的基础上，分门别类，并通过资产变现，债权转换等多种办法逐步消化。对有收益的投资项目债务，要通过加强管理，提高效益，坚持用项目收益还款，并保证专项偿还投资债务。对没有收益的生产性项目债务，要通过招租、招标、拍卖等方式盘活资产，收回投资偿还，减少债务。对超财力举办的社会公益性项目债务，主要依靠乡镇通过发展经济、增收节支，逐年偿还，同时上级政府和有关主管部门要给予适当帮助 。乡镇政府不能擅自举债，但如确需举债必须遵循两个条件。其一是必须先建立适当的监管和申报制度，并先落实偿债资金的来源，建立防范债务风险机制。其二是必须弄清借债的性质，即明确所借资金的用途和使用方向，并上报批准。对于为提供公共产品所进行的投、融资，符合经济发展而举的债，上级政府应给予适当考虑；而对于打造政绩工程所负之债应给予严肃处分。因此应摒弃以往政绩考核观，而要将举债规模和性质作为政绩考核的重要指标，并要建立对相关政府部门，领导人及相关责任人的责任追究制度。这样才能避免债务增长，同时又促进了民主法制政府的建设.

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