内容提要:创新型国家和服务型政府要求政府必须具备较强的创新能力。政府内结构性和外结构性因素对政府创新能力的提升和发展具有重要作用。政府内结构性因素包括政府价值取向、行政文化、组织机构、官员素质及政府能力结构等。政府外结构性因素主要源于政府与市场、社会间竞争、合作和反对的关系。政府价值理念是政府创新能力发展的前提和基础,内结构性影响因素起着决定性作用,外结构性影响因素则是其发展的重要保障。
关键词:政府创新能力;政府能力结构;竞争;合作
一、引言
随着全球经济一体化日趋加剧,中国在国际经济政治格局中发挥越来越重要的作用,同时也多方位、深层次地接受来自国际组织、国外政府的巨大影响。世界各国在国际中的扮演的角色和地位,在某种程度上,由该国经济持久发展的竞争力决定。经济持久发展的不竭动力来源于一国科学和技术的不断创新。正因为此,国家创新系统、区域创新系统、政府创新等各种围绕“创新”而来的“名词”长久地牵动着各国研究者的神经。特别是众多发展中国家,经济发展相对滞后,企业依附性强,激烈的国际竞争使得企业根本没有余力进行自主创新,何况国外“新”技术的引进仍能为企业带来丰厚利润,这就使得企业更没有动力去创新。加上发展中国家的法律、制度、文化等各方面也少有促进科技创新的动力源。
在这种新的国际、国内形势下,党和政府审时度势,提出“用15年左右的时间使我国进入创新型国家行列”的奋斗目标。现代创新型国家的发展经验告诉我们,政府在国家创新系统建设中应着重完善创新型制度、健全国家创新体系、发展创新文化,切实发挥政府的主导作用。基于此,当前国家创新系统建设更为迫切的是,加快创新政府职能与行政方式转变,调整与之不相适应的行政机制,这其中至关重要和基础性的在于政府创新能力的提升。政府创新能力的加强,不仅能为企业、科研机构等创新主体提供良好的制度环境和基础条件,而且还能为之作出表率,积极营造良好的创新文化,走出发达国家“由于私部门对政府的示范作用或者是政府自身迫于信息技术的压力”而被动创新的惯性。本文旨在分析影响政府创新能力发展的政府内外结构性因素,从政府的角度为创新型国家建设提供一条有益的选择路径。
所谓政府创新能力,是指政府为适应不断变换的经济政治环境,回应公民、社会诉求,实现政府基本价值目标,对行政理念、组织机构、行政制度及体制等行政活动各层面进行自我革新的能力。政府创新是政府创新能力的外在表征,政府创新能力是影响政府创新的内部决定因素。政府创新能力与政府其他能力一样,内蕴于政府机理,外化为政府行为。政府内与外、历史与现实等林林总总的因素无时无刻不在影响、塑造着政府创新能力,时间、空间二元框架的四维结构的运行限定着政府创新能力的高低。基于这一认识我们把影响政府创新能力的因素归结为政府——市场——社会三维结构,具体从政府内部结构和外部结构两大方面来探析。
二、政府内结构性因素
相对于外在的市场、社会而言,政府是一个相对独立的实体系统。政府的机构、职能及运转均遵循着一整套特有的理念与原则,它们塑造了政府内外迥然不同的机构设置、职能定位、执行方式、文化氛围等。影响政府创新能力的首要因素仍在政府内部。政府内结构性因素是指在某一特定政府内部能对该政府创新能力产生影响的结构性力量。一般而言,探讨和研究政府创新能力都以某一特定而具体的政府为考察对象和落脚点。根据内因外因论,政府内部分层次结构因素,诸如价值取向、机构设置、职能分配、权责关系、能力结构等,就成为决定政府创新能力的关键性变量。
(一)价值取向
从最根本的政府设计到政府机构的建立与运转,价值取向始终是政府不可或缺的内在重要组成部分。政府的价值取向,是指导政府内在机构运转与外部职责实现的基本理念,它为政府内外行政行为提供规范和导向。我国是人民当家作主的社会主义国家,“人民性是我国政府区别于资本主义国家政府的最本质的内容和最鲜明的特点”。换言之,为人民服务始终是政府必须坚持的工作方向和行政行为的指导方针与原则。这一原则通过政府行政的每一个程序与方式予以贯彻,在每一个行政细节上得以体现。从系统论角度看,价值取向内构于政府系统的输入、转换、输出与反馈这四个基本环节。类似地,政府创新能力也体现在政府行为的这四个环节中,价值取向为其提供理论与理念支撑,但同时也规约着政府创新能力生长的方向、路径及速度。
一方面,政府的价值取向存在着真伪问题,存在着是否符合行政发展的规律和趋势,以及是否符合人民意愿等问题。正确的价值取向为政府创新能力的生长创设了良好氛围,而错误的价值取向则背离行政规律,在它指引下的行政行为只会收到与预期目标相悖的结果,行政失败不可避免。因而这种情况下的政府创新能力由于错误的行政价值取向带来的政府创新屡次失败而成长受挫。甚而言之,这种错误的价值理念完全排斥政府创新,更勿言政府创新能力的培养。由此言之,只有在科学而正确的行政价值取向,在对政府创新宽容甚至鼓励的政府行政环境下,政府创新能力才得以提升。
另一方面,政府价值取向存在着实然与应然的统一问题。从应然的层面看,政府是公共部门,其执掌公共权力的宗旨在于为社会公众服务。从实然层面看,行政主体不可避免地存在着自身的利益追求,并可能将行政权力作为实现其自身利益的手段。政府价值取向的这种张力及政府监督和责任追究机制的缺失,不可避免地在政府创新中出现了假借创新之名,行自利之实的“伪创新”行为。它不仅内在地影响着政府创新能力的建设方向,同时还为政府创新能力播下了自我毁灭的种子。因而,从政府价值取向角度考量政府创新能力,必须分析其是否符合行政规律,行政执行是否与之相符等方面来具体化操作。
(二)行政文化
行政文化是在行政实践活动基础上形成的,直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态。它与政府价值取向有所区别。政府价值取向是政府作为行政组织和国家有机组成部分在政治结构体中的基本功能和定位,它具有较强的稳定性和统合性。各层级政府机构和部门都必须以此为生存要义,它是政府存在的价值所在,同时也是一切行政活动应努力追求的方向。政府创新能力同样必须以此为依归,否则政府创新将会偏离其轨道。而行政文化则不同,它只是作为一个政府机构体在长期行政活动过程中逐渐形成的一种文化形态。行政文化所依附的行政组织包含了一个国家中所有的行政机关。每一个行政机关由于其历史背景、地理环境、成员组成、经济条件以及政治文化等各方面因素的影响而形态迥异,显现出行政生态圈光怪陆离的一面。然而,行政文化也并非与政府价值毫无关联。行政文化是政府在追求其价值取向的过程中围绕行政理念、行政方式、行政效能等点滴累积而成。透过它,或多或少可以管窥政府价值的实现状况。从现实看,行政文化也并不总是自我限定在政府价值规范的轨道内活动,与之相左者有之,在经济社会急遽变革的转型时期尤为常见。正因为此,不同的行政文化孕育出不同的政府创新能力。
人的任何行为都是在一定的思想意识指导之下进行的。这些意识以不同形态存在,有的比较显著,已有具体规章条例来约束;有的则让人难以捉摸,即使身临其中也不知所以然,但它们都至关重要。优良的行政文化有助于形成团结奋进的组织氛围,有利于组织价值目标的实现。它们包括了诸如公平、民主、平等、坚持不懈、相互学习、团结协作、积极创新、追求卓越等重要品质。
政府创新作为创新主体的一种有目的、有意识、有计划的行为,其整个过程必然要受到行政系统内一定思想、观念、情感、动机等的深刻影响,这种影响巨大而持久、潜在而无形。从政府创新实践看,个人创新,也即由政府官员个人设计、实施的创新,几乎微乎其微,而且也极难真正成功。真正具有创新力和影响力的政府创新绝大多数都是有组织的集体产物,也就是说团体创新才是政府创新的主导和努力方向。但团体创新易受行政文化约束,它除须具备个人创新所需的全部条件(比如行政官员个人的专业知识、创新精神和能力等) ,同时还必须拥有优良的组织机制和创新文化。反之,低劣的行政文化,如贪污渎职、不思进取等则起着相反的结果,前述之“伪创新”可见一斑。
由此可见,研究政府创新能力势必需要考量该政府及部门的行政文化。只有首先在行政机构体内形成有利于创新的优良文化,形成符合政府价值理念的行政文化,才能极大促进政府创新能力的提高。这种行政文化不仅仅指创新文化③,而且还包括上述诸如团结协作等重要品质。
(三)组织机构
虽然关于国家和政府的起源有各种各样的理论假说,但这些理论假说归于现实却可纳入同一的目的性追求,即探寻现存的政府功能与定位,或者说为当下的政府职能与治理方式及路径寻求理论支撑。从守夜人政府、全能政府、最小政府到有效政府等,政府建构与治理理念的变化无不在某种程度上推动着政府组织以某种秩序化的方式变迁。
中国改革开放30年来的政府机构改革就是一个极为深刻的说明与印证。有关政府理论及对政府运转解读的新认识,一方面是对政府在一定历史、社会环境中适应性调整的研究;另一方面又是对政府职能与机构调整的前瞻性探讨。简言之,一是政府已适性研究,一是政府可适性研究,但共同的是,某种程度上的适应性变迁是其暗含的主题。变迁,与变革类似,常常意味着一定程度的创新。政府组织机构的建立本身就为政府创新提供了土壤,为政府创新能力的施展搭建了合适的舞台和组织保障。从这个角度讲,政府部门的内部组织结构在相当程度上制约着政府创新能力。
由于分工原则在政府的应用,官僚政府依据某种技术方法,被人为设计分割为若干要求相对独立、职责明确却又不相互重叠的组织机构。这些机构虽各自独立运转,但却又相互关联,这种既独立又关联的状态构成了政府独特的组织结构。由于职能分配的不同,政府各部门面对的事务性工作及其工作对象、制度、程序等也存在较大差异,主要表现在对政府内、外部行政事务处理的要求上,比如与公众生活密切性程度等。政府部门工作与公众生活相关性越强,相互间交流与沟通频率越高,相互间制约程度就越深。政府部门与公众互动性的增多,在扩大公民参与的同时,给政府部门行政无形中增添了压力,也为政府创新提供了动力源。
虽说政府创新是通过政府官员的改革行为得以实现,其直接动力是政府官员的责任心和进取心,然而从根本上说,政府创新的动力来源于活生生的社会实践。这种社会实践往往以信息的形式通过政府组织机构进入政府系统,而强大的政府创新能力需要有能迅速而全面汇集相关信息,拥有一套正式规定和持续运转的组织安排。正因为此,政府部门职能不同,接收公众信息的程度和流量不同,部门创新的动力不同,最终政府创新能力培育与提升的机会也不同。这是从单一的政府部门角度看政府组织机构对政府创新能力的制约作用。
政府组织机构在政府创新中的影响,除其分工带来的职务、权力分化外,责任也是具有内在约束力的重要因素。有效的责任追究机制能规范政府创新,避免步入歧途,为政府创新能力正本清源。
政府部门间沟通与协调关系也影响着政府创新能力。政府的组织结构安排应力求保证政府总体动力、官员动力和公众对政府的期望相协调。这就要建立一套对整个系统进行控制和保证系统内各部门之间能相互沟通的体制,以保证政府各部门的运作不偏离目标以及政府创新不偏离预先的设定,有效提升政府创新能力。一般而言,当一项政府创新超出了单一部门的界定,需要多个部门间沟通与协作时,政府创新能力受政府组织结构影响的程度就会很深,牵涉部门越多,程度越深。这种掣肘作用不仅体现在政府创新的创制阶段,同样地,体现于制定与执行的衔接上。创新不仅仅指创新文本的形成,它还包括了这些文本在政府行政实践活动中的实现。没有执行的政府创新是极不完整的,执行的欠缺使得政府创新能力无法得到实践检验,所谓的政府创新也只能算是一个止于文本的美好愿景;执行的偏离,势必扭曲创新意图,削弱对政府创新能力的评价。
(四)政府能力结构
政府能力是一个系统性概念,是若干基本能力的综合体现,主要地可分为政府常规能力和政府创新能力。这里主要探讨政府常规能力结构对政府创新能力的影响。要阐明这一点就必须首先了解政府常规能力结构。学界已有的研究可谓见仁见智,但大体都是根据政府的行政行为把政府能力作功能性区分,如汲取财政能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力;创造能力、生产能力、改造能力、适应能力、贯彻能力、自律能力;人力、财力、权力、公信力、文化力、信息力和结构力,等等。
笔者则认为,对政府能力结构的分析,不能仅限于列举式地对政府能力作功能性区分,还应对政府能力结构进行价值性区分。这种价值性研究为政府能力的提升指明了努力的方向,也能避免那种为提升政府能力而单一地强化能力结构中某一方面的不当倾向,同时,它还为政府创新能力的提升和评价提供了依据。
根据戴维·伊斯顿的系统理论,政府作为一个系统,其一切行政行为可基本归结为输入、转换、输出和反馈四个阶段。输入,被区分为要求和支持两个方面;转换是政府内部价值、信息等程式的有效运转;输出可归为政治产品的生产;反馈则可视为输出经社会系统转换后对政府的再输入。要求和支持被看作是社会系统向政治系统输入的两种类别。其实,“在系统这一端的那些输出,其功能类似于输入那一端的要求和支持”,也即政治系统向社会系统的输出,也可区分为要求和支持两个方面。类似地,在政治系统内部,它的运转同样体现出消极和积极两副面孔,要求和支持亦可概言之。进而,我们认为,政府行为及其能力向度可归结为要求和支持两个方面,政府能力结构首先应是要求与支持的结构性关系。
政府要求能力即表现为政府为维护统治而对公民提出服从要求的实现程度,它是政府将统治阶级或公众的意志转化为政策结果的能力展示,具有强制性和规序性的特点。其能力指向于政府生存,具有消极的意味。而政府支持能力则不仅满足社会成员的特定要求,还能包容和支持公民泛化的要求,同时培养公民及社会自主发展的能力。它具有开放性、包容性、整合性、回应性及服务性等特点。其能力指向于政府发展,具有显著的积极意味。而从前述对政府能力研究的介绍看,现有研究更多笔墨偏重于政府要求能力,比如汲取财政能力、合法化能力、强制能力、社会抽取能力等。这是从政府功能的视角对政府能力的一种理解。
另外,从政府结构的角度看,由于静态的结构式理解缺乏特定的价值观导引,不能形成富有指向性的结构间协同力。即使进行能力建设,也往往易于走向其对立面。最终得到强化的只有政府对社会的规制、抽取、控制等要求性能力和公民的惯性不合作态度。随之,由于政府能力结构的非平衡性发展,政府的活动领域,虽似有所压减,但实则政府抽取的大量社会资源与规制社会发展的方向均不同程度地使社会自主活动的空间被进一步压缩,社会
活力难以维系。一个缺乏活力和生机的社会对一个国家和民族来说,结果将是灾难性的。反之,明确了基本价值取向和发展目标、具有价值统摄性的政府能力建设,更多地在于服务社会,挖掘社会发展潜力,提升社会活力。偏隅于政府支持能力建设,更多的资源将会留在社会,政府提供的基本服务能放大社会资源的可活动空间,为其自我整合提供了制度支持和环境氛围。只有在一个充满生机和活力的社会有机体中,新的观念、思想、制度、科技才会不断涌现,社会才会有持久的生命力。在这样的社会中,经由政府支持能力所内蕴的政府与公民互动,政府创新和社会创新必将相互影响、相互促进。创新型社会所打造的创新型人才也能为政府创新充分发挥他们聪明才智。由此,政府创新能力的提升将会拥有不竭的动力源泉。
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由此可见,在某种程度上,政府支持能力与政府创新能力呈正相关,政府支持能力越强,政府创新能力越高,从而政府创新举措越多,质量越高。反之,政府要求能力,从总体趋势看,与政府创新能力呈负相关,政府要求能力越强,政府创新能力的构建越受限制,政府创新易趋于萎缩。因而,判断政府创新能力必须深入分析政府能力结构,考量政府要求能力和政府支持能力的相对比重。(五)政府官员素质
政府创新行为归根结底是政府官员的行政行为。他们素质的优劣直接影响到政府创新能力的高低,关系到政府创新的速度、质量和效果。一般而言,政府官员素质包括知识和能力两大方面。
知识是人类进步的阶梯,创新则是推动知识跨越阶梯的动力。政府创新是政府合法生存和有效发展的工具和抓手,是政府官员在现实资源条件约束下的行为选择。它的成败,归根结底,由其主体决定。政府官员的知识积累和增长是政府创新的源头活水,是政府创新能力发展的基础。从政府创新要求看,政府官员必须具备的知识主要包括以下两个方面:
1、专业知识。专业化的行政分工必须辅之以政府工作人员必备的专业知识。这些专业知识,一方面,通过政府官员在进入政府系统前的专业学习获得,比如现在公务员招考中对报考人员所学专业的要求,这时习得的主要是相关理论知识;另一方面,通过政府官员进入政府系统后自身学习和政府提供的定期培训习得,这时以行政技能和实践知识为主,理论知识为辅。衡量专业知识水平,一般考查两个方面:学习专业和学历程度。这两方面的考量,在我国尚未完全走出传统干部人事管理制度、仍未完善干部定期培训制度、高等教育初步进入大众教育阶段的情况下显得尤为重要。它不仅需要公务员制度不断完善,更需要教育体制更新和教育质量提高。从政府创新实践看,政府官员是创新的主要设计者和推动者。缺乏相应领域专业知识的政府创新,势必是水中月、镜中花。
2、社会知识。这里的社会知识是指除专业知识以外从社会生活中获得的知识。专业知识和社会知识是政府官员必备的相辅相成的两个知识面。深厚的专业知识虽然可以使政府官员对问题的专业理解更深刻,但也容易使政府官员的思维和视角停留在其所在的部门领域。各类社会知识不仅是政府官员行政的必要知识条件,更是政府创新的内在要求。这是因为,任何一个社会领域只是社会大系统极其微小的一个子系统。不同子系统间存在着复杂关联,而这些深刻的内在关联并不会以浅显的形式表露无遗,让人们轻易感知。它需要人们不断地对之研究和挖掘。
因而,政府创新面对的不仅是表露出来的表象问题,而是围绕着这一问题形成的复杂问题系统。从这个角度来讲,任何政府创新都将是一个复杂的系统工程。这不仅是指时序上的系统性,更重要的是指在空间结构上的系统性,也即不同领域的相互协同与配套。在这种情况下,担当创新主体的政府官员自然需要深入了解问题背后的相关社会知识,包括人文习俗与传统等。当然,掌握社会知识的需要,并不是要求每一个政府官员对社会生活的每一个领域都去深入学习,它还可以通过不同领域政府官员和普通民众的相互合作而实现。这也就涉及到政府部门官员间的知识结构。在拥有完备的知识系统和知识结构的政府组织中,政府就有了提升创新能力的知识基础。
三、政府外结构性因素
政府外结构性因素是指在某一政府外部能对政府创新能力产生影响的结构性力量。这种结构性力量从主体的角度来看,包括政府间主体结构关系、政府与社会结构关系以及政府与市场结构关系等。政府间主体结构主要指上级政府、同级政府以及下级政府之间的关系。任何一个政府及部门的行政行为都是在国内严密的“府际”关系约束下的合理选择。在一定意义上说,政府创新就是地方政府间博弈的选择结果。政府与社会结构主要是指“小政府、大社会”,还是“大政府、小社会”的格局。政府与市场结构则主要指政府是否应该干预市场以及在怎样的领域内如何适时施加何种干预等两者行动合理边界问题,是指“市场取代政府或政府取代市场的程度”。
从政府外结构对政府的内在态度来看,基本可概括为竞争、合作与对立三种基本情况。本文即以此分类为框架,逐一进行分析。
(一)竞争
众所周知,竞争是市场经济具有旺盛生命力的根本。新政治经济学将其引入政府领域,诺斯就曾详细分析竞争对一个国家的执政集团及其国家兴衰的巨大影响。市场经济中,激烈的市场竞争压力,迫使企业必须不断创新,将外在压力及时转化成为企业创新的内在动力,以降低成本,谋求生存和发展。熊彼特在他的创新理论中有一个重要的观点:竞争程度、企业规模和垄断力量这三个变量决定着技术创新和制度创新。这一理论引入到分析政府创新时,“竞争”便成为制约政府创新能力的要素之一。
然而,对于政府创新,
学术界普遍认为,由于政府在某种程度上天生具有垄断性和独占性等特点,缺乏市场经济式的竞争生存压力,因而也就缺少创新的内在动力。其实,政府内部竞争从来都不缺乏,竞争机制也一直贯穿于任何一个国家的历史发展过程。学者们认为传统政府缺乏竞争,主要是由于大家关注的竞争内容不同。现代政府建立之前,各国都不同程度地存在着任人唯亲、政党分肥,只是当时的竞争是被异化了的竞争:围绕的不是能力而是亲疏关系,是肉体上你死我活的纯自然式拼杀。这种恶性竞争的环境下自然不能产生创新的动力,有的只是毁灭的冲动。
与异化了的竞争不同,现代政府寻求的是在透明、公正的前提下围绕能力和绩效进行的竞争。现代政府管理中的竞争广泛分布于公务员管理、政府部门职、权、利的分配与界定以及地方政府政绩考核等各领域。中国现代政府和政府行政科学化的形成,本质上是一个从非公开的异化竞争转向建立一个包容、鼓励、公平、透明的竞争机制的过程。对于如何在政府管理中引入具体的竞争操作机制,国外学术界已取得一些进展,如西方新公共管理运动,就主张要建构以市场为导向的行政运行模式,把市场机制引入到公共物品和公共服务的供给领域,如推行公共服务和公共设施维护的承包制、改革政府执行部门使其能够与社会中介组织进行竞争等。这些竞争机制的建立旨在迫使政府从内部生长出创新动力,以提高公共效率,为社会提供更好的公共产品和公共服务。
毋庸讳言,当下中国政府的创新真正建立在竞争基础上的尚不多见。这是因为普遍的健全而有效的竞争机制并未形成。良好竞争机制的建立于目前而言本身也是一种政府创新,而且还是有效提高政府创新能力的必要过程。有效竞争机制的建立与行政体制和环境有着紧密关联。竞争能否推动创新,其根源在于“竞争环境必须公平合理,竞争者遵循同一竞争规则,竞争结果才具有可比性和说服力,才能真正的优胜劣汰,否则就会导致竞争者或者失去再竞争的勇气和信心,或者不走正道⋯⋯不公平的竞争环境,最大的‘罪状’就是压抑创新人才。”这种情形在政府和私营部门之间进行竞争时就显得尤为重要。此外,没有透明作为基础,竞争的公正、公平也就无从谈起。因而,当前考察政府创新能力最切实的就在于判断政府运行机制是否做到了公开、透明、阳光运行。
另一方面,创新除了必须需要竞争这一“动力”以外,还必须有“引力”作用。所谓“引力”,也就是能够对政府官员创新形成吸引力的因素,也即对政府官员有可预期的良好收益。毕竟,政府官员也有着渴望成功和被认可的希冀,甚至还有着毋庸讳言的自利的倾向。竞争要形成的是能者上的局面。这才是旨在通过竞争衍生出政府创新的本义。从这个角度来说,在形成有效竞争机制的基础上,如何将政府创新与政府官员考核和晋升建立关联是影响政府创新能力的又一重要因素。
(二)合作
如果说,竞争是创新的动力,那么合作则是创新的保障。现代社会是一个开放的复杂系统,任何一个组织、群体和个人都生活在一个有机的生态圈中,根本无法做到与世隔绝。这个生态圈包括自然生态圈和社会生态圈。政府创新必须与自然和社会这两个生态圈进行充分合作与协调,否则政府创新将成无源之水。由于自然生态圈本身是一种环境因素,包括地理环境、物质资源、人口因素、气候条件等,虽然对政府创新有一定的影响,但二者之间并不存在绝对的正相关或负相关,因而这里主要集中探讨政府与社会生态圈间的合作。
一般而言,政府创新过程中政府与社会生态圈的合作包括政府间合作(包括政府与上级政府、同级政府以及下级政府) 、政府与企业合作(包括国有企业、私营企业以及外资企业等) 、政府与专家合作(包括本地和外地相关领域学者等)以及政府与公民、社团合作(包括市民、移民、外来民工及各种社团等) 。这些“创新主体间密切有效的联系与合作,能够使创新资源在主体间高效流动,有利于降低创新风险,减少创新成本,加快创新速度,提高创新效益”,增强创新能力。
首先,从政府间的合作来看,在既定的中国政府体制及政治格局下,政府创新过程不仅需要政府部门内部的团结与协作,其合法性还必须得到上级政府的肯定,创新的执行则必须得到下级部门的认可。这是因为中国政府的行政权力很大程度上仍是一种自上而下授权式的,政府官员对上负责,政府创新必须在上级政府所规定的界域内行动。在这种机制的约束下,政府创新能力的施展,在普遍地缺乏创新精神和文化的政府部门中,很大程度上就首先取决于其是否有开明的上级政府和领导。此外,政府创新能力还包含创新文本的执行能力,但该执行却并不总是由创新的政府部门来完成。下级执行机关的态度、能力等多种因素都深刻影响着政府创新执行的成败,制约着政府创新能力的充分施展。即使是政府领导机关的创新,也必须有政府职能部门的配合才能得到真正落实。这是因为虽然行政权力对上负责,但透明行政机制尚未建立,现有监督体制发挥实效有限,责任追究机制更不完善,下级政府及执行机关仍有较大的自主活动空间来谋求最大化的自我利益。这种自利空间的存在足以使其阳奉阴违,从而导致政府创新流产。故而,上、下级政府是否能紧密合作,就成为制约政府创新能力的重要因素。
其次,从政府与企业的合作看,虽然两者性质不同,追求的目标也有较大差异,但这并不排除合作的空间,而且某种程度上,政府创新还必须获得这些企业的支持与配合。市场经济中企业和商人,在追求自我私利最大化的同时,客观上也带来了公共福利这些副产品。而政府就是为了这些副产品而产生和运作的。政府需要企业的合作一定程度上也正是基于这一点。事实上,不仅“政治家们交换好处以增进彼此的合作”,政府官员和企业家之间同样需要依赖交换建立起合作关系。政府创新也受这种合作关系的制约:政府创新是对社会利益格局的调整,它必然要影响到市场领域活动中的主体。现代社会政治对经济的依赖程度不可谓不深,诚如林德布洛姆所言,“在世界上所有的政治制度中,大部分政治是经济性的,而大部分经济亦是政治性的”。新的经济体和经济力量的不断出现和增长,势必要求改善其生存的传统社会环境,也就自然向政府提出创新的要求。这种经济与政治的交融关系,虽也掣肘着政府的创新行动,但更为政府与企业的合作提供了广阔的前景,深受大多数企业欢迎的政府创新必然能得以顺利开展。在政府与企业围绕政府创新进行的合作中,惟一需要考虑的是,合作如何在互利的基础上规范地为社会提供公共产品和公共服务,扩大公共福利。从这个角度来说,政府创新能力自然就包含着政府调动、协调企业以配合其行动的能力,两者的合作水平自然深刻影响到政府创新能力。
再次,从政府与专家学者的合作来看,则必须强化知识分子与政府之间的联合,重视知识精英在政府管理创新中的作用。专家学者是社会的精英分子,在其所研究的领域一般都有相当的造诣,有更敏锐的分析、判断能力,对特定的问题有独特的认识,比一般的民众站得高、看得远、想得透。政府创新必需的知识储备在其主体尚不完全具备时,专家学者就是一个良好的智力源、蓄能池。另一方面,知识分子有着较强的社会责任心,是社会的良知,对社会问题一般能持中立的态度,不偏不倚地进行探讨,从而能较为客观而深刻地把握问题本质,提出解决之道。同时,强烈的责任心使专家学者能积极响应政府号召,热心奉献自己的真知灼见。从当前政府创新实例看,在专家学者充分参与下,其成功率较高。专家学者不仅在创新理论上提供指导,更能对具体创新方案进行修正,同时还能防止政府官员创新中的自利倾向。政府在创新过程中是否能够正确地吸收专家意见,是其创新能力高低的重要表现。
最后,从政府与公民、社团的合作来看,扩大公民参与,一方面有利于吸收公民、社团的创新力量;另一方面有利于公民对政府政策的认可,使政府创新顺利执行。“从群众中来,到群众中去”历来是党和政府制定各项方针政策的基本原则。本质上,它实践了公民参与,体现了社会民主。遵循这一原则,党在战争年代赢得了民心,取得了革命胜利;在和平年代,则初步建立了社会主义制度,基本实现小康。群众路线之所以能发挥如此效果,关键就在于政府与民众在知识、信息、人力、思想、力量等方面的激烈碰撞,使得政府创新拥有持久的生命力。公民通过不间断参与不仅能够为政府创新提供智力支持,更能在参与中形成主人翁意识,易于理解政策意图,减少创新执行成本,从而既能提高公民政治能力,又有利于促成创新型公民社会的形成。研究显示,民间社团组织发育情况、公民参与意愿和水平、公民不同的参与方式和途径等变量因素,与地方治理发展水平、治理能力之间存在着比较明显的正相关关系。换句话说,地方治理的绩效高低在很大程度上取决于社会组织和公民参与的能力。而当前,政府绩效的大幅度提高很大程度上通过政府不断创新来实现。故而,政府创新能力的高低,很大程度上取决于政府能否继续走群众路线,扩大公民有效参与,吸取民间智慧和力量。
从各国政府的创新实践来看,强调政府与公民、企业、非政府组织之间建立良好的合作与伙伴关系已经成为主导性的政治理念。各国政府普遍认识到,“政治并不是‘零和’的博弈,更不是‘你死我活’的残酷斗争,用合作化解冲突和对抗是整个社会各部门、各群体实现共赢的必不可少的路径。”
(三)对立
政府创新巨大的利益相关性,很可能会引起部分利益受损群体的不满和抵触。这种情况一般出现在政府创新的透明性、公正性及合理性遭到质疑且对利益受损群体缺乏相应补偿时。此时,对立、冲突的程度深刻制约着政府创新能力。政府采取何种方式予以化解对政府创新能否顺利开展影响深远。一般而言,面对对立情绪,政府有四种基本处理方式:强制、说服、利诱和逃避。这四种不同的处理方式分别表明了政府不同的行政理念,极易导致相异的政府创新结局。
首先,强制性的处理方式。显然,这一处理方式是传统政府的首选,同样也是现代政府要求能力的直接延伸和现实表现。强制充分显示了政府权威,体现了政府与公众之间的层级化结构,是“大政府、小社会”的自然要求和惯性行为。强制要求特定群体,响应政府号召,服从政府安排,独自承担政策性后果。政府创新中的利益调整以局部的帕累托倒退来实现所谓的“公共利益”改进。这种方式与现代复杂社会特别是市场规则被普遍接受后人们的期望行为方式明显冲突。中国社会主义市场经济的快速发展不仅使政府一体独大的传统格局中遭到瓦解,而且公民社会已在夹缝中缓慢成长,公民对自我利益的维护与追求亦成为共识。那种仅以强调“个人利益服从集体利益、国家利益”的简单而空洞的口号已难以实现计划经济条件下曾产生的辉煌效应。为此,强制招致的不会是服从,更可能是规模更大、程度更深的对立和冲突。这只会使政府创新陷入尴尬的境地,政府创新夭折在所难免。
其次,说服性的处理方式。说服性的宣传教育是我国政府行政方式的优良传统,具有本小利大的优点,实施效果颇佳。但这种方式易受多种因素影响,比如政府创新所涉内容、说服的方式和手段、群众的觉悟程度、利益受损量等。这些因素在社会急剧变革时期已不似传统社会中那样稳定。政府创新大多是重组公民长期以来积累的存量资本,关乎其长远生计,但其是否符合社会发展规律、是否顺应民心却非政府一家能言。现代公民社会虽还不足以与政府“分庭抗礼”,但已能挑战政府在各方面的权威。从这个角度来说,若创新中政府仅仅采取这一方式化解冲突,则势必自缚手脚,政府创新能力也因此难以获得施展的空间。
再次,利诱的处理方式。利诱,从市场经济的角度来看,则是交换。林德布洛姆曾将不同国家政治与经济关系归纳为权威、交换和说服三种形式。交换无处不在,特别是市场经济制度初步建立后,即使是政治与经济之间的交换也已司空见惯。交换是以互利的方式赢得相互间融洽共处。双赢能成为对立双方共同的追求。对于政府创新中的冲突,首先取决于政府是否秉持以人为本、群众利益无小事的执政理念,是否能以平等的姿态与利益相关方对等地和平协商。只有政府的姿态做出转变,才能赢得公民的支持,促成政府与公民间合作,也才能以此提升政府创新能力。
最后,逃避的处理方式。面对政府创新中的冲突不闻不问,一方面可能缘于政府尚未获得有关信息,或者即使掌握一定情况,但出于自负,相信政府权威足以自动化解危机;另一方面则可能缘于政府能力羸弱,无力化解。本质上,这两种情况都表明了政府能力的不足。前者是获取信息、判断局势能力的不足;后者则是问题处理能力的不足。毋庸置疑,这些不足必然使政府创新能力存在结构缺陷。
四、小结
政府创新能力是政府能力结构中的重要组成部分,是政府能力发展的关键性变量,极易受到政府内外各种因素的制约。现代政府处于一个社会联系日渐紧密的庞杂系统中。随着现代社会的快速发展,公民社会逐渐兴起,市场主体力量日益强大,政府权威遭致削弱。种种迹象表明政府不再神秘、封闭,其行政行为更不能延续那种自上而下的单一命令方式。因而,政府要求能力已不再是政府能力的全部,政府支持能力发展的呼声渐次高涨,服务型政府正是顺应潮流发展的产物,政府创新能力的提升也只有在此背景下才有其必要性和重大意义。
服务型政府的提出,体现政府发展理念的转变,这对于提升政府创新能力来说,无疑是一大利好因素。因为,它有利于政府官员摆正自身角色和地位,深刻认知权力来源与政府的“公仆”职责;有利于行政权力行使方式朝柔性化方向发展;更有利于赢得公众对行政行为的支持,从而为政府创新提供便利的行政环境。可见,正确的行政发展理念是政府创新能力发展的前提和基础。
政府内结构性因素内在地制约着政府创新主体能力的发展。这不仅体现在创新型人才的成长方面,同时还体现在不同的政府创新主体之间的协调方面。一般而言,政府创新均是由内而外扩散形成。也就是说,政府创新议题首先来自于政府内部,它能否从提议进入实践很大程度上取决于政府的内部协调和利益平衡能力。因而,包含着行政文化、组织机构、官员素质以及政府能力结构等内结构性因素是政府创新能力发展的决定性力量。
政府外结构性因素是政府创新的外在社会环境,是其根源所在。影响政府创新能力发展的外在结构力量一般包括市场和社会主体。前者存在于市场社会,后者存在于公民社会。就中国社会发展来说,公民社会的兴起是市场经济发展的副产品,是经济主体力量增强和利益观念深刻转变的结果。但二者并不能合二为一,因为某种程度上,公民社会是市场社会的分化,二者对社会持久发展起到的作用相辅相成——市场是社会发展的动力,公民社会则是其保障。政府创新能力的发展也正是基于两者的不同功用。前者推动政府创新,后者则能防止其对社会利益的分配偏于一隅,保证其公正性及合理性。由此,市场社会和公民社会合力推动政府创新能力的发展。政府创新能力的提高也迫切需要与之充分合作。可见,源于政府与外在力量的竞争与合作是政府创新产生和能力发展的保障因素。
总之,政府创新能力的发展只有在首先确定符合社会发展规律的行政理念的前提下,才能通过政府内外部主体的竞争与合作,充分发挥行政主体创新能力来实现。这样,建立在政府创新能力基础上的服务型政府、创新型国家及和谐社会才会有突破口和着力点。
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