信息社会对公共组织带来什么样的挑战？

[内容摘要]本文主要探讨这样一个问题：信息社会的到来，将对公共组织带来什么样的挑战？公共组织又将如何应对这些挑战？笔者认为，随着信息社会的到来，信息的分布性和异质性将增加，这将导致公共组织在作出决策时的信息成本和代理成本大大增加。为此，公共组织需要从技术、制度和文化三个途径来应对这种挑战，从而适应信息社会的到来。
　　[关键词]信息；信息不对称；信息成本；代理成本

　　abstract: this paper probes the following question: what challenges will the coming of information society bring to public organizations? how these public organizations should respond? the authors hold that with the coming of information society, the distribution of heterogeneity of information will increase, which, in turn, will increase information cost and agent cost when public organizations are making decisions. therefore, public organizations should respond to the challenges from technology, institution and culture dimensions.
　　key words: information; information asymmetry; information cost; agent cost
　　
　　随着信息社会的到来，信息在经济、社会生活中变得日益重要，已成为个人、组织，乃至一个国家在竞争日益激烈的国际环境中生存和发展的关键因素，已经并将继续对人类社会发生广泛而重要的影响。对此，各方面的学者均对此进行了研究。未来学家和社会学者主要研究信息社会的到来对人类包括生活和生产在内的个人方面的总体影响。[１]经济学者在宏观上主要研究信息经济产业的问题，在微观上主要研究信息不对称对经济行为的影响。[2]政治与行政学者也对此进行了研究。其主要视角一是研究信息社会对公共行政的影响如对行政职能、行政组织结构、行政决策、行政信息公开、行政监督、政府绩效评估等的广泛影响，[3]二是研究网络对政治的影响，[4]三是集中研究电子政务对政府的影响。[5]以上研究或多或少涉及到了信息社会对公共组织的影响。但是，上述研究只是探讨了信息社会对公共组织的影响的外在表现，而对信息社会影响公共组织发展的内在机理并没有进行深刻的剖析，这将导致我们对未来公共组织的变化趋势缺乏一个理性而准确的把握。本文的主要目的就是分析信息社会影响公共组织发展的内在机理，在此基础上探讨在信息社会的背景下，公共组织将面临什么样的挑战？而公共组织又将怎样应对这些挑战。
　　
　　一、信息社会中信息与公共组织的特性
　　
　　信息社会对公共组织的挑战主要来自于信息特性的改变，而这又与公共组织的特性紧密相关。
　　
　　(一)信息社会中信息的特性
　　1.分布性广泛。信息的分布性是指信息为不同的信息主体所拥有，即“我们必须使用的背景知识从来不是以集中或整合的形式存在，而是以不完全的，经常是相互矛盾的知识片断，分散地为分开的个人所占有。”分布性主要导源于社会分工。可以说，人类所取得的巨大的进步，都是与分工的发展分不开的。“劳动生产力上最大的增进，以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力，似乎都是分工的结果。”[6](5)随着社会的发展，社会分工越来越发达，“渐渐地成为了社会秩序最重要的基础”。[7](4)公共组织的运行也需要分工，“根据纯粹的技术因素，把任务分配给经过专业训练、在永恒的实践中继续增加其经验的专职人员，在行政中实现劳动分工原则。”[8](350)在信息社会中，社会分工高度发达，每个人都从事不同的工作，每个人也就拥有不同的信息，从而导致分布性增强。
　　2.异质性增强。信息的异质性是指信息的性质是不一样的。随着信息社会的到来，不同信息之间的异质性越来越强，信息与信息之间的差别越来越大。在这种情况下，每个人所拥有的知识，相对于别人而言，都是“特定时间和地点环境下的知识。”诚如哈耶克所言，这种知识对于决策具有非常重要的意义。“考虑这个因素，实际上每个人都比其他人具有某些优势，因为他具有独特的信息。这种信息的有用之处仅仅体现在，依赖于该信息的决策将由他做出，还是由他的活跃的合作者做出。”[9](30)哈耶克的知识观与西蒙(herbert a. simon)的有限理性理论异曲同工。西蒙认为，在知识具有分布性的情况下，每个人的知识尤其是专门信息都是极其有限的。其深层次含义是，知识具有异质性，由此每个人的信息处理能力也是不一样的。由于信息异质性的增强，将导致信息的可传递性减弱，在传递过程中会发生信息内容的改变、模糊或丧失。
　　
　　(二)信息社会中公共组织的特性
　　从运行的意义上讲，公共组织就是收集、处理、传递、储存信息的场所。马克斯·韦伯（max weber）在提出官僚制时，就特别重视知识在公共组织中的作用。①在公共组织中，“选举候选人基于技术资格。在最理性的情况下，检验标准是保证了技术培训的测试或文凭证明，或二者兼要。”也就是说，“官僚制的行政管理意味着通过知识进行统治，它的合理性建立在知识的基础上。”[10](214)因此，从信息的观点看，尤其是在信息社会的条件下，公共组织的实质就是构建信息流，收集、处理、传递和储存信息。
　　公共组织运行的主要功能是面对纷繁复杂的社会作出科学、合理的决策。而获得高质量决策的前提是决策权与信息的合理结合，这在现代组织中特别重要。西蒙等人认为，决策贯彻管理的全过程，是管理的核心和基础。而在“后工业社会”的当今世界里，主要问题不是如何有效地组织生产，而是如何进行决策，也就是如何进行信息处理。这就涉及到信息与决策权的结合，也就是信息和权力的转移。而最优的组织结构能够在既定的环境与信息成本条件下有效地配置决策权，从而形成一定的信息流结构。[11](72)
　　
　　二、信息社会对公共组织的挑战
　　
　　在信息不对称的情况下，有两种基本方式完成信息和决策权的结合。一种是把相关信息传递给那些拥有决策权的人；另一种是把决策权配置给拥有相关信息的人。因此，在进行组织设计时，人们会面临三种基本的选择。第一，领导在缺少相关信息的情况下做出所有的主要决策。在这种情况下，代理问题是有限的，因而详细的对代理人的控制系统并非十分紧要。但这样将导致领导的决策很可能出现失误。第二，决策者通过各种途径收集信息，以便做出更优的决策。这一选择可以提高决策的质量。但是，收集和处理相关信息会耗费大量的资源和时间。第三，领导将决策权力授权给掌握具体信息的下属。然而，下放权力将引起代理问题的增加。在这种情况下，需要一套严密的控制系统。在信息和决策权结合过程中涉及的信息成本和代理成本是公共组织内部配置决策权和构建信息流的依据。也就是说，组织的结构是由信息成本和代理成本决定的。[12](55)
　　
　　(一)信息成本加大
　　公共组织的活动建立在信息的基础上，这就涉及信息成本。信息成本包括了收集成本、交流成本、用于决策的使用成本、储存成本以及恢复成本等等。[13](72)信息成本是信息与决策权采取哪种结合方式的重要决定因素。公共组织的演化与信息成本息息相关，随着信息成本的变化进行调整。在某种意义上说，信息成本的变化是组织机构变化的根本原因。在信息分布性和异质性增强的情况下，决策者如果坚持由自己搜集、处理信息作出决策，信息成本必将增加。
　　
　　(二)代理成本加大
　　在决策行为中，由利益冲突所导致的成本，通常称为“代理成本”。“代理成本”是组织所有权结构的决定因素。[14](305-360)代理成本的根源在于管理人员不是公共组织的完全所有者。一方面，当管理者对工作尽了努力时，他可能承担全部成本而只得到收益的一部分；另一方面，当他消费额外收益时，他得到全部好处但只承担一小部分成本。结果，管理者对积极工作不感兴趣，而是热衷于追求额外消费。于是，这两者之间的差异即为“代理成本”，[15](47)即所谓的“外部问题”。在公共组织中，由于公共组织在本质上是代理组织，所有权几乎可以忽略，代理成本问题就成为必须花大力气才能解决的问题。而随着信息异质性的增加，越来越多的决策者将选择转移决策权，而不是自己搜集信息作出决策，这就将导致代理成本增大。　三、公共组织应对信息社会挑战的途径
　　
　　综合起来，公共组织可以通过三个途径应对信息不对称：技术性途径、制度性途径以及文化性途径。技术性途径主要解决信息成本问题，制度性途径主要解决代理成本问题，而文化性途径则通过意识形态解决制度所不能解决的问题。
　　

　　(一)技术途径：降低信息成本
　　公共组织应对信息不对称的技术性途径有三种，一是减少信息量，二是降低信息转移的成本；三是提高信息处理能力。首先，要想降低处理信息的成本，最通常的方法就是减少信息量。而对于公共组织而言，就是减少自身的职能，将更多的事务交由社会或企业处理。其次，降低信息转移成本与信息技术的发展密切相关，对公共组织的影响主要是电子政府的出现，电子政府决策之前的调查研究、发现问题以及确定问题的症结所在等都可以通过网络轻松地进行，这有利于公共组织决策科学化。最后，信息处理能力“取决于观察单元的信息加工能力、信息加工技术以及信息加工活动的努力水平”。[16](99)其中的信息加工能力与公共组织的吸收能力和转化能力有关。[17](89)“吸收能力”指已有的相关知识赋予公共组织认识新信息的价值以及将其吸收、转化的能力。因此，吸收能力是现有知识结构（已有知识存量）的一个函数。吸收能力讨论的是信息跨越空间的转移，而转化能力则是指信息跨越时间的转移。影响转化的因素包括信息的默会性程度、复杂程度以及系统程度等。提高信息处理能力对于公共组织的要求，就是要构建学习型组织。
　　
　　(二)制度性途径：公共组织的委托代理关系
　　委托代理理论的主题是研究在信息不对称的情况下，具有理性经济人特征的行为主体之间的相互影响和相互作用，即怎样提供一个激励合同，以使代理人透露出有利于委托人的信息，从而降低代理成本。现在看来，重复博弈一般会减少信息不对称，而重复博弈的结果往往以制度的形式表现出来，从而减少信息不对称。公共组织是一个典型的代理组织，因此我们需要通过制度设计来克服信息不对称。　从信息的角度看，新制度经济学所强调的制度，其基础功能就是有效的传递信息，尤其是关于产权的信息。[18](23)通过有效地传递信息，“制度可以降低社会交换的信息成本——这是较为狭窄地专注于经济过程的制度经济学家所称的‘交易成本’。”[19](188-189)这样，通过判断环境的多变性以及信息成本的大小，就可以设计出有效的制度。最优的制度是能够在既定的环境与信息成本条件下，有效地配置决策权，从而形成一定的信息流结构的制度。
　　在这样的视角下，制度变迁就与信息成本密切相关，随着信息成本的变化而进行。甚至有的学者认为，信息成本的变化是制度变迁的根本原因。[20](72)制度变迁的含义就是新的制度能够更好地传递信息，更准确地传递正确的信息，减少公共组织中的信息不对称，从而降低社会交易成本和监督成本。“一个更好的制度就是一个能够优化处理信息的制度；一个制度的变迁过程，实际上就是不断建立优化处理信息制度的过程。也就是说，博弈论和信息经济学对制度变迁的启发就在于，要从如何使不完全信息变得更加完全的角度来考察制度变迁的内在动机。”[21](53)因此，通过制度变迁，可以降低决策时的信息成本。
　　
　　(三)文化性途径：意识形态的功用
　　由于信息不对称在公共组织中的广泛存在，委托人既无法为其代理人制定出巨细倍致的、严格意义上的羁束性行为规范，也无法制定出一套严密的、高灵敏度的奖惩制，应对信息不对称的制度性途径有时会失败。这时，就需要通过文化性途径应对信息不对称。从本质上说，意识形态是一种行为方式，这种方式通过提供给人们一种世界观而使行为决策更为经济。本文主要探讨与克服搭便车、偷懒相联系的虔诚和降低信息转移成本的团队精神。
　　按照古典经济学关于人的行为假设，人都是理性经济人，在行动时严格按照成本收益原则行事，追求自身效益的最大化。这种自身效益既包括物质方面的，也包括精神方面的。在林毅夫看来，这种精神主要是虔诚。当一个革命者为其事业牺牲生命时，他就是在消费虔诚，从而获得某种满足。[22](66)当一个人消费虔诚时，个人利益的最大化是通过利他实现的。“自利这一人的生物本性像一根带子束缚着人的行为，使人的行为不可能完全摆脱他的束缚而达到利他主义的完美境界。但这根带子很长，因而使人的社会本性有很大的活动余地，在最终要服从生物学法则的基础上，‘反抗自利的复制基因的暴政’，在很大程度上实现利他主义的真正人化。”[23](257)因此，当一个人消费虔诚时，他可能更少地选择搭便车和偷懒。
　　前面提到，公共组织里存在广泛的社会分工。因此，组织的基本职能就是在成员之间、部门之间进行协调。在信息社会里，这种协调显得更加重要。在社会分工高度发达的前提下，每个人的信息和技能都变得非常有限。要完成一件任务，需要团队成员精诚合作，在彼此之间进行信息转移。如果没有合作精神，团队成员之间的知识转移成本将大大增加，专门知识所具有的价值也就体现不出来。如果具有合作精神，则会降低团队成员之间的知识转移成本，从而使该组织在激烈的竞争中具有比较优势。这就是当今社会强调合作和团队精神的本质所在。团队精神与组织成员之间的信任关系密切。一方面，由于彼此之间相互信任，组织成员就会愿意进行信息交流。另一方面，信任对于信息发送者的可靠性有重大影响。信息接收者之所以愿意接受信息，在很大程度上就是出于对传送者的信任。
　　
　　四、结语：信息不对称与当代行政改革趋势
　　
　　在当代行政改革的讨论中，可分为两条主线：调整公共组织与市场和社会关系的外部主线与提高公共组织内部效率的内部主线。对这两条主线，都可用信息不对称特别是信息与决策权的结合来加以检视和评论。在公共组织的外部调整中，主导趋势是政府职能的调整和优化，减少政府职能，即政府职能市场化、社会化倾向；在由政府承担的职能中，也是引进私营部门的管理理论和方法进行管理。[24](29-34)前者可以看作降低了公共组织承载的信息量，后者则可以看作形成信息显示机制，大大降低信息收集的成本。在这方面，已经有学者运用相似的框架——主要是信息成本的变化——来探讨20世纪组织规模的截然相反的变化：[25](16-17)20世纪初到70年代，公共组织和私人组织都向大型化、集权化方向发展。而在后三十年，两者都向小型化发展。这初步证明了本文所发展的分析框架具有较强的现实解释力。在公共组织的内部改革中，信息化、分权化、扁平化成为最时髦的趋向。这也可以看作是降低组织内的信息成本，方便公共组织内的信息转移。
　　
　　注 释：①在本文中，信息包含知识。
　　
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