电子政务流程再造方法研究

电子政务中电子仅是工具，最关键的是政务。所以政府在现有体制条件下就要考虑到行政机构体制改革中的政务流程再造(government process reengineering，gpr)的问题。gpr实际就是利用信息技术进行政府业务流程再造，这在目前我国的电子政务建设和政府改革进程中十分重要。因此，流程再造方法的设计显得非常紧迫。本文将借鉴企业业务流程再造（bpr）的方法并结合政府政务的特点，提出在电子政务环境下政务流程再造的方法。

【摘要】 电子政务是政府管理的一场革命，要开展电子政务就必然要进行政府流程再造。科学、合理的行政流程是电子政务存在和健康发展的前提条件之一，但目前面临的一大难题便是政务流程再造的方法欠缺。本文则是借鉴企业中一些较为成熟的流程再造方法，提出适合政府政务特点的政务流程再造方法，以更好地服务于电子政务建设。
【关键词】 电子政务流程再造 阶段任务框架

一、电子政务环境下政务流程再造的方法框架
为了提出一种具有普遍指导意义的再造方法，威廉姆·j·凯丁格等人通过调查33家咨询公司的实际运用情况，分析了25种常见方法中“阶段与任务”的共性和差异，找出每一阶段的核心任务，经过综合后得出了6个阶段21个任务的流程创新方法即阶段－任务（s－a）框架，这一框架在bpr中已经得到广泛应用。尽管bpr是一个复杂的过程，但通过s－a框架可以较为有效的从始至终的指导bpr的各种活动。
鉴于目前我国电子政务和政务流程再造发展的形势，我们有必要提出一套基于电子政务的政务流程再造的s－a方法框架。由于bpr和gpr的相似性，我们根据bpr中的s－a框架方法，提出了政务流程再造的方法框架，如图1。用siaj代表具体的某个活动。在这里，s代表阶段，i代表数列的顺序，si就代表某i个阶段；同理，a代表活动，aj就代表某个阶段的第j个活动。

阶 段
任 务
阶段1
构思设想
（s1）
s1a1
得到上级管理者的承诺和管理愿景
s1a2
认识电子政务系统潜力
s1a3
发现流程再造的机会
s1a4
结合电子政务的要求选择流程

阶段2
项目启动
（s2）
s2a1
建立再造小组
s2a5
制定再造目标评估标准
s2a2
通知各部门
s2a3
制定计划预算
s2a4
分析流程外部需求
阶段3
诊断分析
（s3）
s3a1
描述现有流程
s3a2
分析现有流程
阶段4
流程设计
（s4）
s4a1
分析对流程的要求
s4a2
定义分析新流程的方向
s4a3
设计人事及组织结构
s4a4
系统的分析和设计
阶段5
流程再造
（s5）
s5a1
重新组织结构
s5a2
培训员工
s5a3
实施电子政务
s5a4
新旧流程切换
阶段6
监测评估
（s6）
s6a1
评估新流程的绩效
s6a2
转向连续改善活动
图1 政务流程再造的s－a框架

二、政务流程再造的步骤

1、第一阶段：构思设想。这个阶段是项目策划阶段，是为政府流程再造建立“宏观模型”阶段。
（1）得到管理者的承诺和管理愿景。政务流程再造是一种对政府部门影响深远的变革，因此，高层管理人员必须达成统一认识并得到上级管理部门的认可。
（2）认识电子政务系统的潜力。电子政务是实施政务流程再造的关键因素，因此对识别政府部门应有的电子政务环境应予以足够的重视。首先，拟定电子政务的规划，从当前可能提供的最新技术出发，重点考虑有那些可能提高部门内部运作效率，增加公众满意度以及打破部门间界限、增进协调的信息技术。其次，确认部门的战略目标与电子政务之间的关系。目前电子政务中的面向对象的系统、密钥管理机制、工作组技术等技术都对政务流程再造提供了新的思路和方法。
（3）发现流程再造的机会。要根据战略技术对部门状况做宏观的分析，确认政府部门核心流程，即部门内面向公众最广的流程。有两种方法可用于确定再造流程：预定法和综合法。
（4）结合电子政务要求，选出流程再造的项目。在分析流程时，首先要分析现有政务流程与将来的电子政务要求的冲突，看看哪些流程与电子政务的要求最不相符。然后结合上一阶段对核心流程的分析，对提出的备选流程进行评估。
2、第二阶段：项目启动。项目启动阶段标志着流程再造工程的正式开始。
（1）建立再造小组。首先，管理层可以委任一个流程再造负责人对整个流程再造活动的运作和结果负责，然后成立再造小组，其成员可以由政府部门内部人员和外部咨询人员共同组成。再造小组的职责包括分析现有流程，设计和执行新的流程。
（2）通知各部门。政府在着手进行政务流程再造时，必须对所有员工进行必要的宣传，要让他们认识到部门面临的机遇和挑战。通常采用的办法是在部门内部进行统一的公开宣传，着重强调流程再造项目的涉及范围、可行性、挑战性，以及若不进行再造可能面临的风险和紧迫感等。
（3）制定计划和预算。根据对核心流程的进一步分析，制定再造项目的日程表，大致描述项目的资源需求、预算、历程及目标，同时应明确资源的评价和深层次的预算问题。
（4）分析流程外部公众需求。为确立流程属性，应该对流程用户的需求进行分析，以确保流程目标和属性支持所确定的用户的需求。可帮助深入了解公众需求的技术和方法有：焦点座谈会、质量功能展开。
（5）制定再造目标和评估标准。在确定流程的目标时，需要设置高水平的“延伸目标”，延伸目标通常以一流标准或行业领导者所设立的“标杆”来确定。其次，还要提供判断项目成功与否的流程属性标准。这种目标应当直接以客户为中心，如较好的服务质量、较高的公众满意度以及较短流程运行时间等。
3、第三阶段：诊断分析现有流程。
（1）描述现有流程。对现有流程进行文字性描述，包括对活动、控制、资源、业务规则和信息流等方面的描述，当然也涉及活动、信息及其他相关流程特性之间相互关系的表达。同时，要关注流程特性和流程效果，如：公众的满意度、公文流转速度等。
（2）分析现有流程。首先描绘出流程图和各级子流程图。可通过与流程参与者的面谈了解信息流及其相互间的联系；根据信息处理的方式和处理过程中所涉及的资源等，确定所处理信息的附加值等，所有这些均将作为改进流程的度量标志。其次，应着重分析现有流程的弊端，即那些阻碍或分离有效工作流程的活动和业务政策，分析弊病的重点应放在确认不需要的活动、活动中的瓶颈以及不必要的官僚步骤等方面。
4、第四阶段：流程设计。政务流程的重新设计要尽量将岗位和工作流、电子政务系统几方面搭配合适，最终完成进行新流程设计。（1）分析电子政务对流程的要求。（2）定义并分析新流程的初步方向。设计新流程的关键是充分释放再造小组的创造能力去思考、去发现，可以采取公开论坛和无主题讨论会的形式，引导大家产生新的设计思想。之后，将得到的信息用专门的度量方法，转化成为流程的特性。支持政务流程设计的方法包括头脑风暴法、idef、petri网等。（3）设计人事及组织结构，要求其能满足系统内信息的自由交换，并且能够提高个人与工作小组的决策和工作效率。（4）电子政务系统的分析和设计。
5、第五阶段：流程切换。（1）重新组织结构及其运行机制。重点放在向新组织设计方案的平滑过渡、综合改进上，主要任务有：业务单元的重新组织、组织与岗位重构、岗位转换、以及改进工作质量等等。（2）培训员工。员工知识和技能必须符合重新设计的要求，因此对员工的培训是十分重要的。除了专门的职务培训和系统培训外，一般培训也必须根据新的组织结构改变。（3）实施电子政务系统。再造小组必须注意检验新流程与电子政务系统的贴合程度，并指导员工应用电子政务系统来运行新的流程。（4）新旧流程切换。这项工作着重于向新的组织结构过渡，工作包括组织重建、人员裁减、组建团队、工作交替等。根据新的流程设计，向有关员工清楚部署他们日后的工作任务和评价标准。
6、第六阶段：监测评估。此阶段的主要任务是在战略构想阶段设置目标的评价以及新流程的动态监控，并发现新流程的问题并持续改善。（1）评估新流程的绩效。在广义上，对流程的评价从以下几个方面来考虑：一方面是流程的表现，即周期、效率、公众满意度、资源消耗等；另一方面是电子政务系统的表现，即故障时间、系统利用率、文件减少率等。这些监控的指标不仅有硬指标，还有职务、活动以及子流程之间的通信深度和广度等软指标的度量；效率与设计参数的一致性的度量等等。（2）转向连续改善活动。必须建立评价阶段和诊断阶段之间的有效反馈环节，构成这样的一个反馈环。一方面可以提供对重新设计的流程行为的审查；另一方面也为新流程的进一步调整提供依据。
三、面向政务流程再造的建模技术
一般而言，要想实现政务流程的再造（gpr），政务流程的建模必须是动态的建模技术。动态的建模技术能为流程再造提供一个业务流程模型，是具体的流程描述技术。目前常用于流程描述的一些模型方法分别是从不同的领域出发，为了研究不同的问题而提出的，各有优劣，参见表1。
表1 可用于流程描述的各种模型加以比较
流程图 角色行为图 idef系列 事件流程链 petri网 过程特点 职能型 职能型 职能型 跨职能型 跨职能型 建模方向 混和 混合 面向功能 面向客户 混合 有否抽象机制 无 无 有 无 有 计算机化能力 可以 可以 可以 较弱 可以 对过程改造支持能力 弱 弱 弱 有 有 是否含组织因素 否 是 否 是 否 是否动态 是 否 否 是 否 可理解性 较好 需严密支持 一般 一般 一般

petri网模型作为工作管理技术中一项常用的建模、分析、仿真和模拟技术，petri网模型可以扩充，比如高级 petri 网模型与工作技术的结合产物——wfpn，可以将业务流程映射为 wfpn 模型，并为业务流程自动化和gpr 铺平了道路。通过对表1中各种模型工具综合分析和评价，可以发现，petri网是较为适合用来支持 gpr 的一种模型方法。从实用角度分析，petri 网既有成熟的理论作为其系统分析的基础，有较好的计算机化能力；从有效性的角度分析，petri 网对复杂动态行为的描述能力满足gpr 的流程特点要求。
【参考文献】
[3] 乔非、吴启迪、沈荣芳：面向企业过程重建的事务流程模型研究与应用[j].系统工程理论与实践，l999(1).

[1] 戴维·奥斯本：摒弃官僚制：政府再造的五项战略[m].北京：中国人民大学出版社，2002.
[2] 董晓宇、刘红：信息网络技术与行政组织业务流程再造[j].信息时代，2002（1）.

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