关于行政问责制的一些思考

摘 要：作为社会主义政治文明的一项制度，“行政问责”为社会各方对政府机关追责提供了制度保障。本文立足研究行政问责制在我国的运用情况，结合近期频发的重大安全事故，试图找出其运用中存在的问题，并提出有针对性的整改措施，用以完善这项基本的政治制度。文章首先从背景入手，引出“行政问责”的相关内涵及其应用。其次，文章从应用中存在的四个现实问题切入，阐述了“行政问责”在实施过程中存在的一些不尽完善的地方。最后，本文在分析了存在的问题之后，提出了针对性的整改措施。
关键词:行政问责；事故；行政问责主体；行政问责客体
2008年9月8日山西发生尾矿库溃坝事故，同一天新闻媒体曝光三鹿奶粉问题，9月20日深圳舞王俱乐部发生大火、黑龙江富华煤矿发生火灾，9月21日河南登封煤矿发生煤与瓦斯突出事故，短短半个月内连续发生五起重特大安全事故。再回顾到2008年4月28日造成72死、416伤的胶济铁路列车相撞事故，如此频发的安全事故，将相关政府部门负责人推到风口浪尖，行政问责成为公众舆论的焦点。
1行政问责的内涵及其应用
行政问责是指行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。其内涵涵盖三个方面:从功能和作用上看,行政问责是行政监控机制的一种表现,主要是为实现行政本身所带来的社会效益；从问责对象和主体来看,主要表现为一种由政治理念、法律、规章所规定的对应的责任关系,这种关系往往使得行政问责过程表现为强制性执行过程;从问责内容及实现机制上看,行政问责一般表现为法律问责、政治问责、等级管理问责和职业道德问责等方面。
“行政问责制”的重点是“问责”。在法治社会，权力意味着责任，职权意味着职责，有多少职权就要承担相应的职责。从这个意义上讲，政府职能部门有多大的权力就意味着对民众应有多大的责任担当，对权力的规范和约束就必须实现责任追究的程序化、制度化和日常化。这既是公权力本质属性的必然要求，也是建设法治政府的基本原则。
我国在行政问责制度建设方面起步较晚，在改革开放之前，行政问责基本上不存在于我国的政治制度当中。改革开放后，中央和地方陆续在行政问责方面展开了一些探索，在2003年非典事件之后，中央和地方政府陆续出台了一些行政问责的制度性文件。
2003年5月12日，中央颁布《公共卫生突发条例》，明确了各级政府及有关部门、社会有关组织和公民在应对突发公共卫生事件中应承担的责任和义务及违法行为的法律责任；2003年8月27日通过的《行政许可法》，规定了政府的行政许可行为，也明确规定了违反本法应承担的法律责任；2004年2月18日，《中国共产党纪律处分条例》专门规定了对有失职、渎职行为的党员干部给予相应处分；2004年4月，《全面推进依法行政实施纲要》明确提出“权责统一”是依法行政的基本原则，对决策责任追究、行政执法责任制以及完善行政复议责任追究制度等作了明确的规定。2006年1月1日，《中华人民共和国公务员法》对公务员向上级承担责任的条件和公务员辞职辞退作了明确规定，并进一步将行政问责法制化和规范化。
2当前行政问责存在的问题与不足
不可否认，行政问责的推行带来了成效，机关的行政效率有了很大提升，行政监督发挥了作用，人浮于事的不良风气得到遏制。但是，行政问责在其推行过程中也存在诸多亟待解决的问题。
①行政问责主体单一。一直以来，我国行政问责的主体总是局限于同体问责，如人民政府、行政机关内部的行政首长（省长、市长）或上级行政主管机关。而对于一种更有效、更符合民主政治要求的异体问责主体的规定则十分缺乏，目前，我国大多数地方政府对于人大代表对政府的问责制、政协代表对政府的问责制（民主党派对执政党的问责制、民主党派对政府的问责制）、新闻媒体对执政党和政府的问责制、人民法院对执政党组织和政府的问责制等各种机构、团体及个人的异体问责制度基本上没有涉及。这种既当裁判又当运动员的制度设计，会导致社会公众对政府行政问责的公信力产生质疑。
②行政问责客体存在诸多问题。首先，各地方的行政问责法律法规中只将行政机关、行政机关的领导者和公务人员纳入行政问责的对象。而党的机关及其工作人员并没有纳入行政问责法律中，而是以《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党党内监督条例》等党的条例予以规定，造成不同标准的行政问责。其次，行政问责对象与主体不能相对应。目前看来，我国行政问责的客体应包括行政机关、行政机关的领导者和公务人员三大类。这三类客体与行政问责的三个主体并不是对应关系，而是交叉关系。换言之，行政问责的每个客体都要接受来自于不同问责主体的问责与监督。这样既浪费了行政资源，也降低了问责的效率。
③行政问责方式的不恰当。首先，行政问责是政治问责，而从一定层面上看，政治责任即为宪法责任，但在现在的行政问责中，我们很少甚至是没有看到《宪法》被运用到问责中，很少看到人大及其常委会参与到行政问责当中。其次，对各行政问责方式适用的范围没有做具体规定。当前，各地行政问责的法律法规基本上只给出了行政问责的几条方式，但是，具体到问责客体的哪些行政失职行为对应什么样的行政问责方式，在各地则没有做太多的规定。再者，对行政问责方式的规定模糊。各地行政问责的法律法规对行政问责方式基本上是作出一般性的规定，而没有解释问责方式的具体操作内容，容易造成问责流于形式。
④行政问责程序不健全。一方面，行政问责程序确认制度模糊。各地行政问责的法律法规没有具体给出行政问责程序在何时开始启动。一般的规定是由人民政府做出，或者是由行政首长（省长、市长）做出。这样一来，行政首长也就失去了其作为行政问责客体存在的意义，或者，可以这么说，行政首长处于行政问责的真空状态，只有他问责别人，却没有别的机关来问责他。另一方面，行政问责缺乏救济制度。现阶段，每出现一桩重大责任事故，党委、政府就会在第一时间出面追究责任，有时仅仅是为了“平民愤”找一些替罪羊来问责，这样就导致了不该被问责的被问责，而我国现在的行政救济无论是制度设计层面还是实践操作层面，都还存在种种不足，无法充分有效地保障这些人的合法权益。

3对改进行政问责制的一些建议
通过上面分析，我们发现：行政问责并非简单的确定问责主体、客体，按事问责，它可以影响到涉及政府公信力、执行力、社会政治文明、政治管理制度再设计等。行政问责的开展无疑将实现社会公众对政府行为监控的愿景，推进社会政治文明的进步。
①行政问责由“同体问责”向“异体问责”转变。中央和各级地方政府应明确人大、政协（各民主党派、无党派、工商联人士）、新闻媒体、社会团体和个人在行政问责中的地位和作用，并以法律法规的形式加以保障。转变“人大、政协代表举举手、投投票、鼓鼓掌”的消极参政模式，提高他们参政议政的热情，使其以主人翁的姿态参与到每一次行政问责当中；鼓励各新闻媒体以其看待事物的敏锐性参与行政问责，提高行政问责的社会公信力；对广大人民的最关心、最现实、最直接的民生问题，敢于接受群众代表的质询，充分保障人民当家作主的权利。随着近年来政治文明建设，有关部门把群众利益放在了第一位，对话与协商、信息公开与权益保护取代了传统的堵、压、瞒，这表明相关部门处置理念正在发生转变。比如，在2008年11月发生的重庆出租车罢运事件中，事件发生3天后，重庆市市委书记薄熙来邀请重庆出租车司机和市民代表进行交流、座谈，听取了出租车行业的诉求和市民代表的意见，为事件的妥善解决奠定了条件。
②明确行政问责客体。首先，中央及各级地方政府应在法律法规中明确将党群机关与政府机关的领导者共同界定为领导者，纳入同一体系中，接受同样标准的行政问责；将各机关（包括党群系统）公务人员共同置于《中华人民共和国公务员法》管理之下，进一步将行政问责法制化和规范化。其次，明确各行政问责客体与行政问责主体间的对应关系，尽量减少客体与主体间的交叉对应，充分发挥社会主义行政制度的优越性，以充足的行政资源来提高行政问责的效率。
③规范行政问责方式。第一，在全社会树立一种“行政问责即为宪法问责”的意识，提高宪法在行政问责当中的运用程度，充分发挥各级人大及其常务委员会在行政问责中的地位和作用，在实现行政问责“异体问责”的同时，实现行政问责方式的科学性与规范性。第二，明确规定各行政问责方式适用的范围。尽快出台相应的政策法规，对问责客体的具体行政失职行为确定对应的行政问责方式。第三，必须对行政问责方式的内容加以明晰。根据不同地方、不同社会行为，各地可制定一些融合有地方实际情况的问责制度，对问责的方式作出具体解释，防止行政问责“走过场”。
④科学设计行政问责程序。提高行政问责制度设计的科学性、合理性。科学确定行政问责程序的启动时间，摒弃长期以来由政府机关行政首长签定的做法，将政府行政首长置于行政问责的有效管辖之下，杜绝真空状态的出现。这一措施在我国部分地区已逐步开展实施，2008年10月1日，中国首部系统规范行政程序的地方规章——《湖南省行政程序规定》生效。这是“首次进行集中、统一的行政程序立法，有助于推动中国其他地方行政程序立法的步伐，为国家制定统一的行政程序法典积累了经验”。另一方面，从行政问责制度与现行的法律、行政法规间的衔接关系入手，明确行政问责的范围、对象等各因素，完善行政问责的司法救济和行政救济，使行政问责救济制度趋向完善和健全。

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