[摘 要]政府转型已经成为“十一五”时期行政体制改革攻坚的中心和重点。本文梳理和讨论了服务型政府的理论渊源和内涵，借鉴西方新公共管理的实践经验，认为当前我国的服务型政府建设应强调政府主导，以政府与社会的互动和协调为基 础，围绕制度变迁与制度创新不断强化政府的公共服务职能，构建政府公共服务和产品供给的公民导向制度、公共服 务多元化供给制度、政务公开制度、政府绩效的评价制度、责任追究制度，切实推进我国服务型政府的建设步伐。
[关键词]服务型政府；公共管理；实现路径
随着社会文明不断的进步和发展，人们对于人在社会生活中的主体性、人的价值的认识也在不断的深化，以人为本、以服务为要，构建公共服务型政府已成为当代世界各国政府改革的趋势，也是我国行政体制改革中理论界和政界共同关注的重大问题。我国服务型政府的建设应该在学习追溯服务型政府传统理论的基础上，借鉴他国的实践经验，找出适合本国国情的服务型政府建设路径。
一、服务型政府建设的公共管理理论依据
倡导服务型政府，树立服务行政理念，是由马克思主义者提出的，为马克思所首创，并在以后的社会主义实践中得到发展和体现。马克思在批判资产阶级统治工具——国家的时候就指出它是“集中化的组织起来的窃居社会主人地位而不是充当社会公仆的政府权力”，因此，当无产阶级掌握政权之后，目标就是建立切实为人民服务的政府，“是人民为着自己的利益重新掌握自己的社会生活”，政府内部必须“以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷”。[1]而最早提出服务行政概念的，是德国学者厄斯特·福斯多夫。在《作为服务主体的行政》一文中，福氏认为，自由人权思想、个人主义、私法自治以及契约自由这些观念都已经过时，是令人无法忍受的过去时代的产物；随着时代的发展，人们不再依赖于传统的基本人权，而是依赖于新的人权经济上的分享权。已由个人照顾自己的“自力负责”，转变为由社会力量来解决的“团体负责”，进而发展为由党和国家政治力量提供个人生存保障的“政治负责”，由此提出了服务行政。
20世纪70年代以来，世界各国出现了政府财政危机、政府效率低下和政府形象受损等情况，政府改革呼声日隆。在公共选择理论、委托代理理论以及治理理论的支持下，20世纪80年代开始，西方各主要发达国家掀起了政府改革运动，即新公共管理运动。新公共管理理论提出公共服务的社会化导向，而在随后发展起来的新公共服务理论则更加强调和突出以公民为本位的政府运作模式。作为解决政府“合法性危机”的唯一出路，新公共服务提倡公共利益、公民权利、民主程序、公平和民主、回应性等理念，强调“公民优先”，在此基础上明确区分了“顾客满意”原则与“公民满意”原则，表达了一种对民主价值的全新关注。正如登哈特所强调的：“与新公共管理(它建立在诸如个人利益最大化之类经济观念上)不同，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的。”
借鉴新公共管理和公共服务的理论与实践，我们能看出这些理论为政府改革提供了一个更宽的分析视角，它们在综合运用多学科理论与方法的同时，更重视从经济学视角来研究公共管理问题，将公共部门的管理主体扩大到除政府以外的各种非政府组织、各种社会团体甚至私营部门，甚至还主张将当代私营部门管理领域所发展起来的许多理论、原则、方法和技术引入公共部门管理，大大拓展了研究领域，为服务型政府建设提供了理论依据和更为广阔的思路。
二、西方新公共管理运动对我国服务型政府建设的有益启示
20世纪80年代以来，以英国、美国和新西兰等西方发达国家为代表掀起了政府改革运动，即新公共管理运动，其改革的基本主线是重新界定政府与市场的关系。
英国是公共管理运动开展较早的国家，倡导政府职能的民营化和公共服务竞标承包化为内容的政府改革。自1979年保守党执政开始，撒切尔政府就开始了调整经济政策、民营化、公共服务承包、放松自然垄断部门的管制等为内容的政府改革。这一改革的许多做法一直延续到了90年代。公共服务的承包制改革，就是把政府业务承包出去，具体的办法是通过一种竞争性的招标办法，把政府所承担的公共服务业务承包给非政府的组织去经营。实际上就是“公共服务”的民营化。
自20世纪70年代初开始，美国经济就遇到了一定的困难。进入80年代后，美国政府更是为严重的经济滞胀、巨额的财政赤字所困扰。在保守主义经济学家即自由至上主义者思想的影响下，为了摆脱困境，美国里根政府开始了全面市场化的政府改革。当时美国政府市场化的政府改革，主要表现在两个方面：政府职能的市场化、政府经济社会生活管制的放松。
新西兰服务型政府的建设内容相当广泛，涉及到整个社会的方方面面。中央控制降低至最低水平，让政府各部门对组织完全负责，以此提高政府管理的绩效。鼓励各部门和地方政府实行全面质量管理。政府活动的成本，必须考虑市场因素，品质、数量和成本应以公民的需求为判断标准。政府对于管理不善、生产效率低以及不当投资的公有企业实行民营化，留在公共部门的事业组织及其运作必须采用民间公司的形式。政府被限制介入由社区或民间企业经营可获取更高效率的经营活动，只能涉入民间经营没有效率或效能之活动。为建立透明政府和责任政府，新西兰规定地方政府和中央政府同样必须遵守财务透明化与责任归属明确化的原则。
通过以上几个代表性国家的公共管理和政府改革的实践经验，我们可以概括其对我国服务型政府建设的启发意义，主要表现在以下几个方面：首先，要高度重视并将公共服务尤其是社会性公共服务职能，作为政府的首要职能和核心职能。在借鉴国外经验时，要结合经济、社会发展的不同阶段，探索适合国情的实践模式。其次，西方公共服务的重点基本都是公共教育、医疗卫生、社会保障、科技服务以及公共基础设施建设等方面内容。最后，公共服务市场化是西方国家的普遍做法，其实质就是决策与执行的分开。公共服务的质量、数量及标准由政府通过政治过程作出决策，而公共产品和服务的具体提供则通过市场机制，由私营部门、第三部门以及非营利组织通过竞争来完成。
三、我国服务型政府建设的路径选择与对策
西方新公共管理运动对我国的行政管理理念与模式产生了深远的影响，其倡导的政府施政的公民本位、公共服务导向、政府职能市场化等是将来行政管理和公共管理的发展方向。正如迟福林所言：“政府转型已经成为：‘十一五’时期改革攻坚的中心和重点，以建立公共服务体制为重点是推进政府转型的主要任务。”[3]因此，本文认为服务型政府是以公共服务理论为基础，在民主宪政和法治秩序的框架下，以公民本位、社会本位为指导，为国民提供私人和社会无力或不愿提供的、却又与公共利益相关的非排他性公共产品和公共服务的政府。
正如公共行政大师罗伯特·达尔在《行政学的三个问题》一书中所言：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定”[4]。因此，我国服务型政府的构建在方向既定的前提下必须立足于我国特殊的行政生态，深刻把握公共服务和经济增长相互作用、相互适应的规律，善于掌握和运用公共服务发展的规律性认识。有学者指出：人均gdp分别处于1000美元左右、1000—8000美元以及8000美元左右时，服务型政府建设应分别处于全面完善公共服务制度(初级建设)阶段，以公共服务为基础和平台、经济社会协调发展(全面建设)阶段和公共服务型政府建设的高级阶段。公共服务与经济增长的相互关系决定了公共服务与经济增长应协调发展。[5]在初级建设阶段，服务型政府建设主要由政府主导，强化社会服务意识，出台相应的政策，致力于公共服务制度化；在全面建设阶段，服务型政府建设则强调政府与社会的互动与协调，努力实现政府公共服务的三个转变：从政策型服务转变为制度型服务，从针对型服务转变为平等型服务，从单一主体服务模式转变为多主体服务模式；服务型政府的高级阶段应该尽显服务型政府的内涵和特征，公共服务的内容和形式主要由社会公众主导和确定，即将公共服务的内容、方式以及评价的选择权交给公众。
新形势下服务型政府的构建对我国各级政府而言还是一个全新的课题，我国虽然有些政府和部门提出了一些诸如“服务承诺”、“一站式服务”、“政务超市”等“服务行政”的口号，但是，这些措施仅仅局限于操作层面和技术层面的探索，还远远没有达到服务型政府建设制度化的要求。因此，当前我国服务型政府建设的核心工作是系统性的制度安排和制度的规范，重点应从以下几个方面着手。
(一)建立政府公共服务和产品供给的公民导向制度。以奥斯本和盖布勒为代表的企业家政府理论提出了“顾客导向”的政府再造策略，希望政府能向企业学习，视公民为政府服务的顾客，制定顾客驱使政府的制度，视顾客为关怀的对象，以顾客的需求为行为指南，并以顾客满意为衡量公共服务质量的标准，使政府自觉、高效地为顾客服务。既然政府服务的宗旨是秉承公民意志，最大限度满足公民的需求，保护公民的合法权利，因此政府服务必然体现“以民为本，以客为尊”的原则，以公民诉求为导向，即以公民的期望决定策略设计的蓝图，以公众的需求决定服务的内涵和方式。因此，我们应该重新认识社会与政府的主从关系，从制度上实现政府的决策与行为由“以政府为中心”向“以公众为中心”的转移，必须疏通政府与公众对话的渠道，保障公众知情权，充分倾听民意。
(二)摸索建立适合我国国情的公共服务多元化供给制度。公共选择理论对“非市场失灵”的充分阐释及其产生的理论影响颠覆了传统公共服务供给模式的理论基础，认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”，摆脱困境的最好出路是打破政府公共服务的垄断，实现公共服务市场化。但是，鉴于国情，我们切不可完全照搬福利国家模式，相反应坚持“覆盖面广、水平适度、兼顾公平与效率”的原则，在保证最低生活保障、初级卫生保健、义务教育的基础上，以保护弱者为重点，逐步扩大基本公共服务的覆盖面，从而实现人人都享有基本公共服务的目标。
公共服务中的政府失灵可以用市场化手段来弥补，但这并不意味着市场机制能够替代政府解决所有公共服务问题。公共服务中政府失灵和市场失灵的客观存在需要我们寻求公共服务供给的新模式，这就是公共服务的社会化，即公共服务除了依靠政府和市场供给和协调以外，还应积极推动不同的民间组织(包括企业组织、贸易联合会、金融中介、劳工和农民组织以及商业协会等等)发展起来，这样，政府的基本职能将更多地在于促进这些组织的发展，并与其相互作用，形成一种新的协调制度，而较少直接干预资源配置。显然，这一观点不同于建立在市场——政府二分法基础上的传统分析，它认为很大一部分公共服务应由分散的民间组织来协调，政府的活动主要是促进这些民间制度的完善。[6]政府则将其精力高度集中在规则的制定和实施上，通过科学、有效的公共政策，营造一个公开、公正和公平的激励和约束环境。
(三)建立政务公开制度。政务公开是现代政府治理的一项基本准则，是政府观念、体制和行为上的一场革命。在传统的计划经济体制下，政府基本上是在封闭状态下运行的，信息不公开、信息不对称、政务不透明，造成了极高的机会成本和交易成本，甚至使政府自身的合法性受到质疑。在新的服务型政府体制下，政府信息原则上是一种公共产品，提供政府信息是一项基本的公共服务。按照开放型政府的“游戏规则”，政府信息公开是原则，是制度，不公开是例外，在政府应公开的信息面前人人平等，公民有政府信息的获取权；政府拒绝提供信息要负举证责任。
(四)建立政府服务绩效的评价制度。虽然我国已经形成了一套各级政府的政绩评价体系，但是与政府公共管理和公共服务的整体价值理念仍然相去甚远，因此，必须重点加强对政府的服务建立相应的绩效管理和评价制度。
政府服务绩效评价就是根据对政府公共服务的效能、能力、质量、公共责任和社会公众满意度等方面的判断和评价。政府服务绩效评价首先必须明确评价的主体，评价的主体应该是多层次、多渠道的。其次，政府绩效评价必须确立一定的评价标准，这些标准一是社会效益目标，二是效率，三是公平性，四是适应性，五是可操作性，六是要符合公共行政的伦理和民主价值。在政府服务绩效的评价方法上必须从公共行政自身的特质入手展开探索，要注意定性分析和定量分析相结合，建立客观、适用的指标体系。
(五)建立责任追究制度。责任政府是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共管理进行民主控制的制度安排。它要求政府必须回应社会和公众的基本要求并积极采取行动加以满足，履行政府在整个社会中的法律义务，并承担责任。不仅政府行使的每项权力要承担连带责任，而且政府拒绝行使法定的权力也要承担责任。人民不仅有享受政府服务的权利，还有监督政府行政、要求其承担责任的权利。对于政府服务如何，是否达到公众期望值，特别是政府违法服务、过失服务所造成的后果，公众有权追究。
参考文献：
[1]马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集(第二卷)[m].北京：人民出版社，1972.
[2]陈振海.美国公共服务的市场化改革[j].党政论坛，2004，(3).
[3]迟福林.全面理解“公共服务型政府”的基本涵义[j].人民论坛，2006，(3).
[4]欧文·e·休斯.公共管理导论[m].北京：中国人民大学出版社，2001.
[5]唐铁汉.国外政府公共服务的做法、经验教训与启示[j].国家行政学院学报，2004，(5).
[6]陈晓英. 从全社会范围系统解决中小企业的管理服务问题[j].中国软科学，2004，(6).
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