从行政科学到公共行政——学科史视角下的西方

　　在科学发展史上，一种学术范式确立，往往是不同国家和不同地区对同一主题研究的默契。当美国的公共行政研究在市政研究的主题下开始取得重要突破时，其他国家的公共行政研究也在行政科学的主题下不断向前推展，因而，国际范围内的对话也就成为可能。

　　在1910年召开的第一次国际行政科学大会上，美国还是作为行政科学研究的后来者出现的。美国学者在这次会议上并未发出什么声音，公共行政的概念也没有引起人们的重视。由于一战的爆发，本来计划定期召开的大会被迫中止，直到1923年才在布鲁塞尔召开了第二次大会。在这次会议上，已经经历过市政研究运动洗礼的美国学者开始发出了自己的声音，公共行政的概念与行政科学的概念也在会议上出现了交锋。

　　但就当时的情况看，美国在行政科学研究方面尚未构成对欧洲中心的挑战。美国学者甚至还需要为自己的参会名额而伤透脑筋，认为“必须采取一些措施，以确保美国在这一场合得到足够的代表”。此外，两次大会的主席分别由时任比利时下议院议长的科尔曼和法约尔担任也是对这种情况的注释。当然，从大会的分会场看，市政行政、州与市之间辖区的行政、公共和私人的中央组织、国际行政与文书以及公职培训和改进行政方法等分议题的设置表明，美国学者是有发表意见的空间的。在怀特的发言中，则把法约尔尊称为“大陆公共行政的一位领军人物”，从而表达了美国学者试图对会议讨论内容加以引导的意图。但如果说当时的学者已经意识到“行政科学”与“公共行政”两个词语的明晰差异的话，那是言过其实了。不过就美国学者与欧洲学者措辞上的差异看，显然代表了两种截然不同的研究取向。

　　1923年的国际行政科学大会反映出了当时公共行政研究的一些总体性特征。首先，大陆学界与英语学界在研究取向上的不一致暴露了出来。大陆学界在法约尔的主导下持有的是“一般行政”的视角，而英语学界则坚持公共行政的概念与学科建构的方向。其次，在英语学界内部，英国学者的研究仍然占有相当程度上的主导地位。比如，在美国人最为熟悉的第五个(人事行政)问题上，“这次会议最后督促每个国家都以英国公共行政学院为样板而建立一个公共行政学院”。

　　到了20世纪30年代后期，英国学者却逐渐淡出了公共行政研究主流学界。但即使在这种情况下，已经享誉国际公共行政学界的怀特与老莫舍尔——麦克斯韦尔学院第一任院长、ASPA第一任主席——还在感叹美国缺乏一个像英国公共行政学院那样的机构。之所以会出现这种情况，一个可能的原因是：英国公共行政学院本身是由高级官员组成的，他们更容易接触到高层次国家行政的第一手材料。因此，在强调“事实”的学术氛围下，美国学者的“草根”色彩更为浓厚，特别是在罗斯福倡导“公共关系”以前，美国学者几乎无法接触到联邦行政的一手材料。相比之下，英国学者的发言显然要比美国学者更有底气，也更容易得到实践者的认同。但也正是由于英国公共行政研究浓厚的官方色彩，从而限制了其在研究方法和理论建构方面的追求。

　　然而，即使在自然科学研究中，眼里只有事实的人是永远无法成为伟大的科学家的。真正的科学家必然拥有一种超越事实的理论意识或学科意识，否则，就永远只能在事实的迷宫中困步不前。美国学者虽然受到政治—行政二分原则的限制和受到科学管理精神的感染而同样注重事实，但由于他们更难以接触到实际情况，从而不得不在研究的规范性和系统性方面做出更多思考，并承担起了领导公共行政学科建构的任务。

　　当然，公共行政研究上的理论优势和学科优势更替是逐渐实现的。就在多数美国学者还在英国学者面前唯唯诺诺时，一些英国学者已经意识到了本国研究的滞后。1926年，亚当斯在《公共行政》上撰文指出，“如果考虑一下华盛顿的公共行政研究机构、美国城市中的某些市政研究机构以及大学和学院机构正在做的工作，我们就会认识到，尽管我们近来的研究进展是令人鼓舞的，而在为研究所做的准备和在传播信息的手段上，我们都远远落在了后面。”有鉴于美国公共行政研究取得的积极进展，亚当斯认为，“眼前紧要的任务是将公共行政研究放入政治和经济研究的课程之中，并发展关于公共行政的研究生培训与研究……为了促进这一领域中的系统思考和提供这些科目的教师，很重要的一件事就是要在我们的大学与学院中对公共行政给予更为明确的承认。”1933年，英国皇家公共行政学院组织召开了一场关于大学教学的会议，“大会似乎倾向于同意，在整体上，存在一个足以确保公共行政在大学课程表中找到其独立地位的知识体系……公共行政的正确教学将在对人际和环境问题——这些问题包含在对现代国家、它的中央与地方部门以及作为整体的政府机构的组织与结构的研究之中——的现实主义对待中将政治哲学的空洞教条抛诸脑后”。

　　显然，当时的英国公共行政学界已经意识到，在公共行政教学方面，英国与美国相比有着很大距离。美国的公共行政教学是在市政研究运动中兴起的，并由这些市政研究机构先进行实践，然后推广到大学，注重的是微观的行政实务，具有很强的专业化特征;英国的教学则主要以大学为依托，因而保留了较强的人文主义传统，在专业训练上则缺乏像纽约市政研究所以及培训学校那样的专门机构。事实上，这种差别也是由两国的人事选拔制度所决定的。简单地说，当时英国的文官制度要求的是“通才”，即不分专业地从顶尖大学(主要是剑桥与牛津)中挑选高分学生，分配高级行政职位，入职之后再安排必要的专业培训。所以，英国政府实际上并没有强烈的专业教育需求，体现在大学中，也就不需要一个公共行政的专门学科。美国的人事制度则不同，它对“专才”的要求更为强烈，所以不仅需要如市政研究所等专业培训机构去为政府培养专门人才，也需要在大学中开设专业课程。正如费富纳所说，“尽管英国大学也采取了一些鼓励教授公共行政专业课程的措施，但……事实上，英国的某些教育和行政方面的领导人本身就怀疑教授公共行政课程的价值。”正是因为英国存在着这种对公共行政专业知识的怀疑，致使其在公共行政的研究和教学方面被美国超过，而美国在市政研究运动中所积累起来的公共行政知识和教育实践，则为他们形成公共行政的理论体系和教学体系提供了充分的支持，以至于使我们获得了公共行政这门科学产生于美国的印象。

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