浅析新预算法下高校应釆取的应对措施

随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应形势发展的要求，修改预算法，是规范预算行为，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。新预算法以规范政府的财政收支，建立规范透明的预算制度为宗旨，为引导和约束政府花好纳税人的钱建立了法律保障。高等学校部门预算作为公共财政预算的组成部分，新预算法的实施对高校的财务管理具有重要的影响。

一、新预算法的突出贡献

新预算法明确了预算法的立法宗旨为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度。”从原预算法“健全国家对预算的管理”到新预算法“规范政府收支行为”这是一从“政府管钱袋子”到“管好政府的钱袋子”的重大转变。立法宗旨的转变带来了新预算法全新的改变。

(一）预算做到全口径，保证预算完整性

按照新预算法要求，政府的全部收人和支出都应纳人预算，不应再存在游离于预算之外的收支，保证预算做到全口径。换句话说，政府预算需要涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，从而做到预算全口径，保证预算完整性。

(二）讲求绩效管理，注重资金使用效益

在新预算法中，共有8处提及“绩效”字样，第一次将“绩效”的理念纳人预算编制基本原则，强调了“绩效管理”。第一章总则中，将“讲求绩效”列人各级预算所要遵循的五原则之中；第四章预算编制中，将上年度预算支出绩效的评价结果作为各级预算编制的重要依据之一；第六章预算执行中，要求各级政府及预算部门与单位，必须对预算执行情况进行绩效评价；在有关预决算审查的章节中，明确要求人大负责审查年度预算如何提高绩效以及重点项目支出结果绩效的情况。在不久的将来，政府预算的编制、执行与审查将终结粗放管理阶段，逐步过渡到“得绩效得天下”的精细化管理轨道。

(三）建立透明预算制度，加大预算公开力度

新预算法总则第一条就提出要“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”首次把建立公开透明的预算制度摆在了首要位置。同时。预算法还重点强调预决算公开的详细内容、具体时间以及保障措施。为保障预算信息的有效公开，新预算法第九十二条规定对于“未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的”将“对有关负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任”。

(四）规范债务管理，严控债务风险

新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，但是从主体、用途、规模、方式、风险控制等五方面作出限制性规定。既达到了从严控制地方政府债务的目的，又适应了地方经济社会发展的需要，有利于建立起规范合理的地方政府举债融资机制，有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。

(五）严格管理结余与结转资金

新预算法明确规定，“各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。”新预算法加快了财政资金的支付进度，让更多的财政资金不再躺着睡觉。

二、新预算法对高校财务管理的影响

(一）新预算法要求高校实施全口径预算，管理日趋精细化

新预算法的实施，对于高校而言，全部的收人与支出都需纳人年度预算，意味着高校除了将财政补助收人和非税收人纳人预算外，还需将其他收人如横纵项科研收人、非本级和本级横向财政拨款等纳人预算管理，同时将这些收人涵盖的支出纳人预算。全口径预算的实施，要求高校必然要提高预算的精细化管理，只有预算管理达到一定的精细化水平，才能做到全面预算，涵盖学校可能取得的所有收人，按照政府收支分类科目落户所有支出项目。

(二）新预算法要求高校加大信息公开的力度

建立公开透明的预算制度是新预算法的基本原则，也是此次改革的一大亮点。为了充分体现出预算管理的科学性、民主性，高校的预算必须经得起监督与检查，而监督的基本前提就是公开。为了适应新预算法公开透明的原则，高校应加大信息公开的范围、内容、项目，对于公开的信息提供必要的通俗的说明与解释，提高信息的可读性。

(三）新预算法要求高校确立预算的权威性

新预算法确立了严格的预算调整程序，一经批复，非经法定程序，不得调整，未列人预算不得支出。这就需要高校建立具有权威性的预算制度，保证预算严肃性，在编报年度部门预算时做到收人应编尽编，支出全方位覆盖，凡是没有列人年度预算的支出项目，除发生不可抗力因素外，一经上报、批复，严格按照预算执行。权威性的预算管理既可以提高预算编制的精细化水平，也是实现全口径预算的重要保证。

(四）新预算法要求高校加快项目资金的执行进度

新预算法规定，当年未使用完毕的项目资金可以作为结转资金下年度继续使用，但是连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。按照现行管理体制，结余资金一般是需要收回的。财政专项资金对于缓解高校自有资金投人不足起到不可替代的作用，高校应在现行法律法规框架下，按照主管部门的管理要求，加快项目资金的支出进度，

三、新预算法下高校应釆取的应对措施

(一）加大新预算法的宣传力度，促进财务人员加强学习

新预算法的正式实施必将引发高校预算的一系列改革，各高校应时刻关注政策的变化，认真学习并宣传新预算法，通过讲座、聘请专家等形式向全体职工尤其向预算直接相关人员系统讲解新预算法的出台背景、内容变化、政府意志、具体要求等等，要求全体人员特别是财务人员熟知新预算法。全体人员知悉新预算法，才能自下而上编制科学合理、精细化的预算、认真贯彻执行预算，财务人员熟知新预算法，才能自上而下发挥预算监督的职能，维护预算权威性。

(二）建立预算执行绩效评价制度

高校担负着人才培训、科学研究、社会服务与文化传承的使命。要坚持勤俭办学，坚持厉行节约，管好用好每一分钱，更多注重资金使用效益和项目绩效，更多注重投人产出的分析[\新预算法要求高校加快财政专项资金的执行进度，但是加快进度不是盲目的突击花钱，而是要在科学论证基础上，提高资金使用效率。

因此，高校需要建立多部门共同参与、协同考核的绩效评价制度，建立一套涵盖产出指标、效益指标和服务对象满意度指标的考核指标，通过收集相关基准数据，如过去三年的平均值、以前某年度的数值、平均趋势、类似项目的先进水平、行业标准、经验标准等，确定绩效标准，对项目的执行情况进行全面考核，考核结果作为下一年度项目申报、预算安排的首要因素，提高绩效指标考核的分量和权威。

(三）加强预算的精细化管理，加大信息公开力度

新预算法要求实施全口径预算，加强绩效考核，充分信息公开，这必然要求高校加强预算的精细化管理，预算收人分部门、分单位、分项目注意列示，综合考虑各种增减因素、数据量化，实现收人完整编人预算；对于支出，学校按照《高等学校会计制度》和《政府收支分类科目》进行明细核算，实行零基预算，财务部门应与各二级单位共同研究编制，逐项论证，提升预算编制的精细性-、科学性和前瞻性。

高校作为教育部门的重要组成部分，随着国家教育投人占GDP4%目标的实现，社会民众对于教育资金的使用效益的关注度越来越高，对办人民满意大学的期望也越来越强烈。在预算管理实现精细化之后，高校不再“犹抱琵琶半遮面”逐渐对外揭开“面纱”更有自信全方位的实现信息公开。对于信息公开，首先是“三公”经费问题。根据中央八项规定和各省政府的有关规定，“三公”经费要严格控制，不能超支。高校作为人才培养的高地，更要特别注重“三公”经费的公开[”其次是债务问题。沉重的债务负担是所有信息使用者都关心的问题，高校应在综合评定偿还能力-、学校长远规划、国家财政政策等多种因素下，制定科学合理的贷款增减计划。最后，高校应进一步加强在基本建设、大型修缮、政府采购以及大宗消耗性货物服务集中采购方面的信息公开。

(四）建立结余资金定期清理机制

高校支出预算分为基本支出和项目支出，对于项目支出。高校应实行“单项核定，单项考核，结余收回”的管理原则，连续两年未使用完毕形成的剩余经费，收回学校统筹安排。建立基本支出预算执行与结转结余资金管理相结合的机制。对于学院基本支出预算当年末如有结余，统一结转为学院发展基金，由各学院统筹安排，可用于学院学科发展、人才引进、平台建设及其他发展性支出。对于其他单位基本支出预算，当年末如有结余，回到学校统筹安排。

总之，新预算法的实施给高校预算管理带来了极大的冲击，高校应借此契机，一方面加大宣传力度，提高预算管理在学校财务管理中的影响力，增强预算的公开性、透明性，让广大师生知晓资金的来源以及支出去向，发挥他们的监督作用，另一方面实现预算管理精细化，加快资金的列支进度，提高资金的使用效率。

作者：马伟光（辽宁师范大学计财处）