对我国政府会计目标界定的思考

　　【摘要】政府会计研究的起点是政府会计目标，目标界定明确，政府会计改革就有了正确的方向。由于委托——受托关系明晰且直接，所以界定政府会计目标应坚持受托责任观。我国政府会计的目标可划分为基本目标、中级目标和最高目标三个层次。

　　【关键词】合规性受托责任；绩效性受托责任；全面公共受托责任

　　任何研究领域的起点都是提出研究的界限和确定它的目标，政府会计研究的起点是政府会计目标，目标界定明确政府会计改革就有了正确的方向。否则政府会计准则体系、政府会计制度体系、政府综合财务报告制度的建立，就可能变成“豆腐渣工程”。

　　一、会计目标研究的两大学派

　　会计目标是指提供财务信息或编制财务报告的目的。关于会计目标的研究，理论界有两大学派,即受托责任学派和决策有用学派。受托责任学派是以资源的“委托——受托责任关系”的形成为前提，认为会计目标就是向资源提供者报告资源受托管理情况，而决策有用学派是在委托——受托关系不明晰、不直接的各种情况下，使用者根据会计信息评价可供选择的各种行动从而做出决策，认为会计目标是向使用者提供决策有用的信息。

　　我国市场经济体制改革至今，政府与市场的分工已日趋明确，政府的职能是提供公共物品和公共服务，完成政府职能需要消耗一定的资源，由政府代表国家意志行使公共财政资源的筹集、使用和管理的权力，所以必须受到资源提供者(社会公众)及其代表、国家法令、合同协议及其他约定的限制，必须对资源使用的效果性、效率性和经济性负责，人民与政府之间存在着一种委托与受托的关系。由于委托——受托关系明晰且直接，所以界定政府会计目标应坚持受托责任观。

　　二、现行预算会计目标存在的问题

　　（一）预算会计信息使用者的界定过于狭窄

　　现行预算会计制度确定的预算会计信息的使用者仅限于上级财政部门及本级政府（总预算会计），或有关方面及单位管理者（行政事业单位会计），而把其他当然的预算会计信息使用者排除在外，如人民代表大会代表、社会公众以及其他受政府财政活动影响的人群。财政是政府利用强制权力筹集、使用和分配国家资财的活动，这种权力是人民赋予政府的，使用和分配国家资财的目的是用于保障和增进人民利益的。因此，反映国家财政活动的预算会计信息最重要的使用者应该是人民或他们选出的代表。把这部分当然的使用者排除在预算会计信息使用者之外，就不可能使预算会计制度的设计考虑他们对预算会计信息的需要，实际上剥夺了他们对国家财政活动的发言权和知情权。

　　（二）对现有使用者需要的信息概括过于笼统

　　规定的信息使用者范围非常狭窄，现行的预算会计制度也没有清晰地用准确的术语概括这些使用者对预算会计信息的需要，而是用“财政管理”（总预算会计）、“了解事业单位财务状况及收支情况”、“加强内部经营管理”（行政事业单位会计）等本身含义模糊、可以做各种解释的词语来描述使用者的需要。这样描述的会计目标实际上不可能明确指引预算会计制度的设计。

　　三、完善政府会计目标的思考

　　（一）现阶段我国政府会计改革应该主要强调以下几类信息使用者及其信息需求

　　第一，人民代表大会。我国一切权力属于人民，人民代表大会授权政府及其单位管理公共财政资源和公共事务，政府有义务对公共事务的管理以及公共资源的使用情况向人大提供说明，人大是政府财务信息的主要使用者。

　　第二，政府内部管理人员及上级政府。内部管理人员、政策制定人员和行政管理人员也是政府财务信息的使用者，他们的有些需求也可以通过通用财务报告得到满足。但是，管理人员还需要另外的信息，如特定活动和作业的成本信息，以便有效地履行他们的管理责任。

　　第三，国际组织和其他政府。随着经济全球化的趋势，政府行为需要进一步得到规范，政府在市场经济中的作用要更加符合国际惯例，政府财务报告应该满足这一方面的需要。另外，国际组织和其他政府同时也可能是政府财务资源的提供者，他们同其他的资源提供者一样关心政府的财务状况。

　　（二）为有秩序地构建政府会计体系，我国政府会计的目标可划分为基本目标、中级目标和最高目标三个层次

　　1．政府会计的基本目标，即检查、防范舞弊和贪污，以保护公共财政资金的安全，确保政府和政府部门对预算依从等合规性受托责任的实现。关注过程强调内部受托责任，政府会计需要加强预算控制并提供符合性报告来实现。自2000年以来，我国相继推出了包括事前的部门预算编制、事中的政府采购和国库集中支付制度为核心的财政支出制度改革，目的也是为了强化对政府预算和单位预算的控制和管理。而近几年的“审计风暴”则表明了我国公共部门的预算和财务管理的合规性仍存在很多问题，预算软化现象严重。政府会计的基本目标恰好可以顺应财政支出制度改革的要求，有效配合三大制度改革，强化政府财政支出管理。

　　2．政府会计的中级目标，即促进健全的公共部门财务管理和绩效管理，关注业绩受托责任和项目受托责任，也强调内部受托责任。应当在政府会计权责发生制改革的基础之上，扩大政府会计核算对象，加强对国有资产管理，防止国有资产流失，强化政府债务管理，防范财政风险，建立政府成本会计系统，甚至是政府管理会计系统，以强化政府的受托责任绩效。当前在国际新公共管理运动的影响下，要求政府及政府部门应当承担更多的绩效性受托责任，即政府管理和使用资源应具经济性、效率性和效果性。政府会计的中级目标恰能反映这一时代的要求，有效提高政府对受托资源的管理和使用绩效。

　　3．政府会计的最高目标，即促进政府履行全面公共受托责任。这是政府会计对外报告职能的体现，为此应当建立会计基础恰当、会计对象全面的政府财务报告制度，提供政府受托资源的管理和使用情况，以解脱政府对社会的公共受托责任，但要注意使用者的理解和容纳能力。政府会计的三个目标之间是依次递进的关系。政府会计只有同时满足了这三层目标，才能满足有效政府的信息需求，实现更大程度的公众控制，降低行政成本，提高政府效率。

　　【参考资料】

　　[1] 贝洪俊. 《新公共管理与政府会计改革》. 浙江大学出版社，2004年.

　　[2] 路军伟，李建发.《政府会计改革的公共受托责任视角解析》.会计研究，2006年12期.