如果不谋求最低成本的支付，如果不控制改革的成本，国企改革就寸步难行，产权结构多元化、投资主体多元化的改革就无法推行，现代法人治理结构就无法建立，新的运行机制也就无从谈起。所以，必须要控制国有企业改革的成本，降低国有资产置换的成本，使国有资产能够以最高的效率进行置换，以最高的效率进行运转。只有这样，我们才能真正说是对人民的财产负责，对国有企业负责，对国有企业的职工负责，对发展社会生产力负责。
在当前的国有企业改革中，最令政府包括部门、控股公司挠头的问题就是如何使国有资本顺利退出。而改革是否顺利，社会是否稳定，生产力是否持久发展，国有企业改革脱困三年目标能否实现，最终归结到改革成本控制这个问题上。如果不能有效地控制住成本，就不可能用有限的付出来取得改革的收益。没有一笔额外的支付成本，国企改革的收益是难以取得的。笔者结合当前工作实际，就如何控制国企改革成本谈几点看法。
一、影响国有企业改革成本的因素分析
国企改革的成本可以分为三类：第一类是搜索成本，就是为寻找把国有资产交到谁手里运行效率可以达到最高、放到什么地方所要支付的成本最低；第二类是转型成本，即从原来纯国有的企业转变为产权多元化的、股份制的甚至是个体私营、中外合资的新体制，要付出的转换成本；第三类是新机制建立以后所要付出的运行成本。
（一）影响搜索成本的因素。一是改革程序还比较混乱。在国企改革中，没有像厉以宁教授所讲的那样“靓女先嫁”，而是花了很多的时间和精力，先把亏损企业、困难企业推出去，但事实上又因为资产质量太差很难推出去。而且还带来了机会成本的损失，使原来较好的企业延误了改革的时机，也陷入了困境。二是资产置换的开放度不够，封闭性太强。企业资产只允许本企业职工买断，而不让外人购买，“肥水不流外人田”几乎成为颇具影响力的行动准则。封闭搞改革意味着会滋生腐败。必须公开拍卖转让资产，让市场来定价。三是资产整体流动性很差。本来甲企业资产与乙企业资产是可以进行交换的，但由于部门分割、地区分割、债权股权担保的分割，使得资产无法流动，无法进行交换。改革中的磨擦系数很高，就使得搜索成本很高，国有资产的配置效益大大降低。
（二）影响转型成本的因素。一是在实际操作中不能区别不同性质的资产。资产有不同的性质，有不同形态，处理方式也应不同，但在实际操作中却往往不能区别对待，从而影响改革深化。二是资产置换的附加条件过多。资产置换最大的附加条件，就是要求新企业安置原有企业的职工。这样的劳动力负担让购并企业无法承担，这是个带普遍性的问题。三是管理部门的利益冲突所带来的成本。企业要改制，必然需要重新办理土地证、房产证等一切的证件。办这些证照，相应的管理部门都要收费，这些税费每项都占了总价格的百分之几，积累起来是个不小的数字，这让人怎么操作？改革也就难以推进。
（三）影响运行成本的因素。实践证明，产权制度改革只是为提高企业资源配置效率提供了基础条件。产权制度与最大可能的配置效率之间还有一个实现的过程，这就是运行成本。这方面的影响因素也颇多。一是思想观念因素。在思想观念中，往往有一种成份歧视的因素，认为个体私营经济怎么能来兼并“正牌”的国有企业。还有的是地区歧视，认为是外地乡镇企业，或过去是本厂扶持起来的“儿子”“孙子”企业，怎么能来兼并我。这样就会造成许多工作中的冲突，使得企业运行成本很高。二是不可预见性因素。一个企业出售以后，就像当初一个苹果卖出去时外表是好好的，接过去吃时，才发现里面都是烂洞。净资产变负了，有利润的变亏损了，产值也是虚报的，漏洞一大堆，什么担保、拖欠、借款诸如此类的出血孔很多，七窍流血难以医治。三是决策分散和分红期望值过高。特别是股份合作制企业，现在最大的障碍是职工把入股视同集资。一些职工根本没有当股东的概念，明明企业的利润率达不到或者亏损，也会一致投票要求今年分红要达到10%，结果就把好端端的一个企业的血都给抽光了。
二、降低国有企业改革成本的基本途径
（一）规范资产交易方式
要使国有资产能够公开交易，必须在更大范围内寻找投资合作对象或购买者，并规范交易方式。这样就能降低改革成本，国有资产不易流失，这是不证而明的道理。
前段时间，杭州市粮食局把一批粮站进行拍卖。这些粮站可以说是资产质量很差，要人才没有人才；论资产，没有什么好的资产；论规模，这些店都是小规模的；论负担，每个粮站要负担几十个职工。所以这些资产一个闪光点都没有，怎么改？有两种办法，一种是封闭改革。比如列出一张单子，由财政补贴几千万元，把这些职工安置好了才能推进改革。第二种办法是把这些店的房产证、土地证都办好，然后拿出来拍卖。显然，第一条路是走不通的，杭州市就按第二种办法改。按照土地基准价算，估计大体可以卖400万元，但结果卖出了900多万元，翻了一番多。原来400万元就可以安置好这几个粮站的职工，现在多出的500万元就可以用在别的地方的国企改革，这样改革的总成本就降低了。
思路一变，结果大不一样。从杭州经济的整体来讲，好处更大。如果把这些店面交给一个只能经营粮食的内部职工，他一年的销售额只有10万元，税收也只有几千元。现在拍卖给外来的经营户，他的销售额可以做到100万元，这样政府就可以收几万元的税，税收增加了10倍。这无论从微观上还是从宏观上来讲，资源配置效率都得到很大的提高。在过渡时期，只有通过资产变现来把职工安置好，把过去拖欠职工的工资、医疗费予以补发，才能平稳过渡，资产也能发挥出高效益。所以，规范国有资产交易的方式很重要，要把资产转到最有经营能力的人手中，转到出得起最高价格的人手里。他有这个金刚钻，才敢揽这个瓷器活。
（二）规范不良资产核销的标准和程序
不良资产怎么核销？库存品、应收帐款怎么核销？过去都是通过找关系、找门路，讨价还价，互相谈判扯皮，然后才把国有资产的价值定下来。把许多精力和时间花在谈判扯皮上，增加了许多机会成本，浪费了许多解决处理问题的时机，失去了发展和改革的机遇。为此，杭州市规定了应收帐款处理办法：就是以1998年12月底为时点，一年以上、两年以内的应收帐款核销20%，两年以上、三年以内的应收帐款核销40%，三年以上的应收帐款核销75%.按这样的方式核销，就无需讨价还价。这不仅可以大大节省对应收帐款一一进行具体清算的时间，而且还可以找回许多发展机会，杜绝了以
经营者与领导的关系来确定核销比率高低的做法。
（三）规范经营者期权设置方式
企业进行改制，经营者必须要持大股，一般占总资产10%—30%是比较合理的。但实际上一些大型的国有企业因为总股本比较大，要求经营者持大股，达到这个比例是比较困难的。如果没钱入股怎么办？可以根据不同的企业性质设置不同期权。对此，杭州市对企业期权设置作了规范。具体分成三类：第一类是有盈利的企业，就是利润达到平均利润率或超过平均利润率的企业。这些企业的股份很值钱。对这类企业的所有股份，经营者、职工必须以实到现金全部买下来。如青春宝集团、民生制药厂这些企业的改革很顺利，就是因为职工愿意出钱，这些企业如再搞虚拟的股份就不应该了。第二类是微利企业。这类企业，如按照老体制，经营者出资投入还不如存银行合算，怎么办？就允许给其设置一定的期权。因为这类企业按照新体制运行肯定是会有利润的。如少数职工入股确有困难，经职代会通过可以减半，也可以免除。第三类是亏损企业。对这些濒临倒闭的企业的改革，给经营者和职工都设置期权，允许经营者首期出资30%或者50%，余下的股份按既定价格在三或五年之内分年度买下来。职工也一样，首期出资30%或50%，以后每年分期买下来。这样职工的首期出资比例较低，降低了职工的出资难度，不利的一面是职工开始经营的风险程度没有前两类企业高，但也要从实际出发，考虑到职工的实际承受能力。
（四）规范职工身份置换的标准和方式
对职工身份进行置换，不是杭州的发明，而是全国人民的创造，是国有企业改革的宝贵财富。杭州市对1983年以前参加工作的职工工龄置换标准是每人平均1.5万元。当前，一些人对工龄置换后实施1：1配股的政策争议较大。有一种观点认为，不应该让职工承担风险。这是谬论。国有企业改革是依靠工人民主改革的过程，第一步对职工工龄进行置换，第二步让职工推选核心层，第三步由核心层推选董事会、监事会成员，第四步由董事会、监事会成员再推选主要领导。个人出资的比例也是步步增大，核心层要比职工高1—2倍，董事会、监事会成员要比核心层高1—2倍，总经理应该比董事高1—3倍。如果基本骨干职工不出资，那上面由谁来出资呢？如果1983年以前参加工作的职工，进行工龄置换无偿得到股份后，不进行1：1的配股，会导致因配股扩大化而造成国有资产流失。此外，如果没有一定的现金流量，没有1.5万元的配股资金，许多企业就根本无法运转，最后会导致原来量化的1.5万元资产有可能也随之消失，现实就是如此严峻。实际上，这1.5万元的配股，并不是真正意义上的职工支付成本，因为原来配股量化的1.5万元是封闭运作的，如果按照市场公开操作的话，其价值起码在3万元或者5万元。
（五）规范各种提留和非经营性资产的剥离
什么是非经营性资产？哪些应该剥离？哪些应该提留？哪些不应该提留？提留的标准和程序是什么？这些不能变成个别人之间的讨价还价，应该有个规范的措施。为此，杭州市已对从净资产中提留资产项目的顺序作了明确规定：（1）离退休职工的医药费；（2）精神病患者和绝症病人的各项补助费；（3）富余职工的安置补偿费用；（4）担保资产；（5）职工工龄置换；（6）其他资产。前三项是基本的提留，其他项目的提留以企业净资产到零为限。如果没有这样的规定，国企改革将是非常困难的。有些同志就提出，能不能给职工多分点财富啊？真是一家不知一家难。据杭州市国资局严格测算，市属的93家企业中，经核销不良资产后，出现负资产的企业有27家，占30%，负资产总额8.89亿元，平均每个企业3300万元。在没有进行任何提留前就有30%的企业出现了负资产。经过前三项提留后，出现负资产的企业有40家，占43%，负资产总额14.28亿元，平均每家3570万元。如果按前4项提留，出现负资产的就有48家企业，占52%，负资产总额16.83亿元。如果考虑担保资产的提留，出现负资产的企业比率将会上升到70%.这样一种状况，我们怎么办？以什么来支付这些改革成本？我们必须严肃地思考这些问题，不能随意扩大改革成本和打乱支付成本的程序，因为它直接影响到改革的进程。
（六）规范企业破产和歇业
能进行破产的企业，特别是能够列入国家优化资本结构的企业，一定要实施破产。但目前能够列入核销的范围已经很窄，只有纺织丝绸行业的少数几家企业，而且取得核销额度所支付的成本也非常高。如国家批准了一家企业可以核销3亿元的不良资产，我们应向银行上报核销方案，银行就要讨价还价，这是明摆着的一个问题。特别是担保和债务的处理，一些企业并不是不能破产，问题是由于担保链的存在，被担保企业还没有破产，却把担保企业给拖垮了。那么怎么样来终止担保链？就要与银行商谈，这样就要讨价还价。因此，必须要规范操作。
（七）规范外来企业兼并以后的扶持政策
引进外来的优势企业来兼并，有几大好处：一是企业资产的真正价值可以得到承认，出售价格比较高，改革的成本可以降低，国有资产流失比较少；二是外来企业的经营者带来他的经销渠道、资金、经验和管理能力；三是优势企业购买兼并以后，原企业的整个运行体制可以进行变换，能够顺利实现体制转换。但是杭州市在对外地优势企业的扶持政策上，一直以来不规范，给人造成了一种“关门打狗”的印象。如对外地企业，来的时候什么条件都答应，进入以后，承诺的政策都不兑现，对杭州的投资环境带来了极大的损害。所以，现在确确实实要规范外地优势企业兼并杭州企业后的扶持政策，原来答应的政策条件一定要兑现，要言而有信。
（八）规范国企改革成本不足部分的支付办法
国有企业改革出现那么多负资产，由谁来支付？支付的程序怎么样？怎么办？首先就是要保证三项提留。这三项提留是最低限度。在杭州市属93家企业的调查中，经三项提留后出现负资产的企业就占43%，怎么办？第一，盘活自有资产。要使资产的卖价高于帐面价值，这样才能降低改革成本，因此，资产必须进入市场进行竞争交易，才能以最高的效率进行交换。第二，某些非经营性资产可用来冲抵。如把厂办医院和学校搞成民办的话，这些资产马上从负变正、从亏变盈，从而可以将非经营性资产转变成企业的净资产。第三，盘活企业现有的自有土地。要用最低的成本、最高的效率把剩余土地交由土地储备中心收购，规划条件做好后公开拍卖，拍卖以后把土地出让金的开发成本和级差地租部分返还给企业，来弥补企业改革成本。第四，在控股公司范围内盘活资产，以盈补亏。第五，要出台优惠政策。实行所得税返还的政策，允许企业几年之内所得税不收，以将来的收益弥补负资产。
当然，所有这些改革成本的支付都要在时机上把关。第一要力争一次性支付成本。第二是最终支付。比如破产，离退休职工一次性安置或者交劳动保障部门，这是最终的支付。第三是分级负责，有力出力，有钱出钱，从下而上，从内到外。第四是力求国家支持，争取能够最大限度地进入国家优化资本结构盘子和银行呆坏帐核销盘子。
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