反腐高压态势下高校经济责任审计创新研究

　　中图分类号：F239.47    文献标识码：A   文章编号：1673-1573（2015）04-0057-04

　　党的十七大首次将反腐倡廉建设纳入新时期党的五大建设之一，十八大又为反腐倡廉建设提出了新要求，明确指出“反对腐败，建设廉洁政治是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。”教育部《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020）》对高校反腐倡廉建设提出了要求，指出：“要总结实践经验，把握工作规律，深入推进高校反腐倡廉建设，为高校改革发展提供有力保证。要抓住反腐倡廉教育这个基础，加强对高校教职工特别是党员领导干部的廉洁教育。”

　　从近期中纪委公布案件看，高校腐败案件也呈上升趋势，原因之一是高校经济责任审计不到位。作为监督约束高校领导干部的重要机制，高校经济责任审计是约束高校领导干部权力腐败的重要手段，在反腐倡廉建设中发挥着关键作用。

　　 一、高校经济责任审计与反腐倡廉的关系

　　（一）经济责任审计是高校廉政建设的助推剂

　　1. 经济责任审计是预防贪污腐败的有效手段。刘家义审计长曾提出，经济责任审计在反腐倡廉建设中的作用是极其重要的。作为一种经常性的审计，经济责任审计可以发现和纠正一些苗头性、倾向性的问题，帮助被审计单位完善制度、加强管理，从而清除腐败赖以滋生的土壤，消除问题于萌芽阶段，遏制腐败行为。作为预防贪污的“防腐剂”，经济责任审计的作用机理便是“使其不易腐”。它以考察领导干部是否做到了“守法”和“尽责”为核心确定审计内容，从根源上审查有关人员是否超出职责权限，进而对职务犯罪起到遏制和威慑作用，促进干部的勤廉守规。因此经济责任审计作为一项重要的监督活动，按照“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，在源头上避免腐败，其预警和防范功能不可替代。

　　近年来高校财务、基建、后勤、招生、科研等领域腐败案件频频发生，监管机制薄弱为领导干部违法乱纪提供了“机遇”。因此充分发挥高校经济责任审计的“免疫系统”功能，加强审计监督机制，把腐败扼杀在萌芽阶段。只有通过严格经济责任审计，才能预防贪污腐败案件的发生。

　　2. 经济责任审计是权力制衡的有力武器。经济责任审计是具有中国特色的经济监督制度，它可以评价被审计单位财政、财务收支的真实性、合法性、效益性。通过审计对领导干部的经济责任进行科学认定，确认和解除领导干部任期经济责任的履行情况，从而可以起到对领导干部权力进行制约和监督的作用。

　　目前，高校管理存在领导集权式决策，缺少行之有效的权力制约。为了促进高校活动健康有序的开展，也为保证国家资产的良性利用，全面推动并不断加强经济责任审计，势必成为干部权力制衡机制中不可缺少的重要环节。

　　（二）反腐倡廉是经济责任审计的内在要求

　　从审计职能视角看，经济责任审计具有经济监督、经济鉴证和经济评价三大基本职能。单就监督来说，经济责任审计与腐败行为进行着一线斗争：通过对高校领导干部任职期间经济责任范围内的财政财务收支真实性、合法性、效益性的审核，揭露其是否存在挪用公款、冒领贪污等事实;通过对被审计领导在任职期间的工作目标完成情况的调查，确定其完成的真实情况，是否存在虚报谎报、浮夸成绩的现象;通过对高校领导在任期间所触及到的权限之外的活动进行延伸审计，可提高职权信息的透明度，对于高校的不正之风起到遏制作用，同时也为制定相应的奖惩措施提供依据等。结合审计过程与监督职能，可以看出反腐倡廉既是经济责任审计的基本职能要求，也是其工作的重点。因此，纪检监察机关是监督检查各级领导干部执行和遵守党纪国法的重要机关和部门。审计部门是监督各级领导干部遵守经济制度、法规的主要监督部门，它可以为纪检监察机关反腐提供有力证据。

　　 二、当前高校经济责任审计的滞后表现

　　随着高校办学经费来源多元化，高校与社会、教育与科技、产业和市场之间的关系越来越紧密，高校利益格局越来越复杂，使高校发展处于无处不在的风险之中，高校出现内部控制不规范、建设资金滥用、套取冒领科研经费，物资采购收取回扣等诸多问题。随之传统的经济责任审计弊端凸显，明显滞后于高校的迅猛发展形势，其主要表现为如下几方面。

　　（一）审计机构独立性差、审计队伍薄弱，难以实施有效监督

　　据了解，河北近半数以上高校没有独立的审计机构，多数高校把审计部门与纪检监察部门合署办公，个别高校甚至将审计机构并入财务部门，这就难以保证审计人员的工作自主权，审计机构的独立性和监督权限受到严重制约。队伍薄弱，造成高校专职审计力量严重不足。有的高校审计机构只有一名副处长和一名审计人员，有的高校审计与纪检、监察合署办公，一套人马，两个牌子，甚至有的高校审计处处长、副处长是由部门“轮岗”过来的纯政工干部，不熟悉审计业务，不具有审计师或高级审计师资格。这种内部审计人员的配备与职业需求存在很大反差，从而严重影响了内部审计的质量，加大了审计风险。

　　（二）审计范围亟需拓展，内容单一，难以发现深层次问题

　　目前高校经济责任审计的工作内容仍是以传统的财务收支为主，未能适应当前反腐倡廉建设对经济责任审计提出的新要求。在开展高校经济责任审计工作中，审计人员多数情况下是根据被审计人员提供的资料（如述职报告等）以及财务部门提供的账务资料进行审计，审计内容更多地是侧重对被审计人员任职期间的财务收支是否真实、是否合法合规，相关资产是否按规定管理来进行，审计范围过于狭隘。 　　一是缺乏对被审计领导干部任职期间的重大事项民主决策程序的实施情况以及当前形势下领导干部反腐倡廉工作的履行情况调查分析。其结果直接导致了经济责任审计在权力约束作用上的弱化，特别是在经济领域违法违规行为隐蔽、违法手段多样的情况下，仅通过账目检查很难发现实质性问题，也影响了审计效果的发挥。二是缺乏对领导干部尽职尽责情况的审计。一些领导干部为了保住“乌纱帽”，“不求有功，但求无过”的思想作怪，履职期间平平庸庸，故意不作为、慢作为，不思进取的行政作风反倒成了个人仕途发展的“保护伞”。缺乏对高校领导干部履职效果的审计，审计结果未能更加全面客观地评价领导干部，不尽科学。三是缺乏对问题的深入挖掘。审计中单纯就账面财务数据而审查，分析问题表象化，往往不能有效发掘账面背后隐藏的故事。

　　（三）审计应有的职能作用未能充分发挥，审计结果难以与干部的考核任用挂钩

　　目前许多高校在开展离任经济责任审计时都存在着先离后审的现象。这样的审计方式有许多弊端。首先，导致审计的监督约束作用难以发挥。离任经济责任审计的作用之一就是监督检查审计对象在任期间是否按照相关制度规定行使权力，如果审计结果表明其未能履行相应职责，则应该进行问责，然而现实情况是领导干部离任往往不需要根据审计结果确定是否需要进行问责就可以直接离任，这直接弱化了审计的监督查处作用，使得审计功能很难发挥。其次，直接影响了审计结果的运用和审计评价的有效性。在先离后审的现实环境下，当审计机关出具审计结果后审计对象往往已经离开原部门而到别的部门任职，这时出具的审计结果在被审计单位没有实施的可行性，更无法进行有效整改，致使审计结果在提高领导财经管理水平上起不到预期作用，更无法提高被审计单位的内部管理水平。另外，内部审计部门受高校的组织部门委托，对离任领导干部进行经济责任审计，而往往组织部门一般是在领导干部调动或提拔后才分批分年将审计委托送达审计部门，明显审计时间安排滞后于干部聘任时间，直接导致审计结果与干部任用脱钩。

　　（四）审计过程缺少透明度，难以实现群众监督

　　现行高校经济责任审计的相关制度规定不完善，高校审计部门在实施审计的具体环节上还有许多尚需改进的地方，在审计过程中没有建立群众监督机制，没有群众参与。当前高校审计部门在开展审计工作时往往仅是将审计通知书下达到审计对象所在部门或原所在部门以及审计对象本人，在开展审计工作中除了审计对象的相关领导班子以外，其他人员均不知情，也不会与审计部门有任何接触，这便导致了审计结果不能反映一般群众对被审计领导干部的意见，导致审计过程缺乏群众的有力监督。审计组仅对领导干部本人交换审计意见，整改情况群众不知情，导致今年审计中发现的问题以后还发生，久禁不止。

　　由此可见，高校经济责任审计工作在机构设置、工作程序及方式、人员素质等方面存在着明显问题，显然已经不能满足目前高校发展的需要。在全面推进高校反腐倡廉建设中，滞后的经济责任审计未能充分发挥“免疫系统”“经济卫士”的职能，给廉政校园建设带来消极影响。近年来，频频发生高校基建、招生、物资采购等腐败案件充分证明了这一点。例如：中国人民大学招生处原处长蔡荣生利用自主招生、提前录取等机会收受贿赂上亿元;武汉大学原常务副校长陈昭方利用职权基建腐败先后收受贿赂人民币134.9万元、美元1.6万元。由此可见，高校经济责任审计创新改革势在必行！

　　 三、当前反腐倡廉环境下，高校审计工作的创新举措

　　高校经济责任审计不同于纪检部门，其具有预防性、教育性和指导性作用。针对高校经济责任审计存在的问题，结合当前我国反腐倡廉建设的要求，加快高校审计的创新改革对加强高校党风廉政建设具有重要意义。高校审计创新重点在以下几方面。

　　（一）加快实现内审机构独立化步伐

　　高校要尽快设立独立的内部审计机构。独立性是内部审计的灵魂，审计署《关于内部审计工作的规定》强调了“要设立独立的内部审计机构”;中国内部审计协会发布的《中国内部审计准则》第3203号《内部审计实务指南――高校内部审计》第三条规定：“高校应设置内部审计机构，规模较大的高校（年收入5亿元以上或教职工人数在3 000人以上）应设置独立的内部审计机构。”独立的审计机构专司高校各部门和单位的经济责任审计，实行全方位审计监督，可将审计中发现的重大案件线索提交给纪检监察部门查处。因此，高校应按照有关规定，设立独立的内部审计机构，保障更好地独立行使审计监督权。审计机构独立，对于高校党风廉政建设意义重大。

　　（二）强化内审队伍专业化建设

　　中国内部审计协会发布的《中国内部审计准则》第1201号《内部审计人员职业道德规范》第十五条规定：“内部审计人员应当具备下列履行职责所需的专业知识、职业技能和实践经验：审计、会计、财务、税务、经济、金融、统计、管理、内部控制、风险管理、法律和信息技术等专业知识，以及与组织业务活动相关的专业知识;语言文字表达、问题分析、审计技术应用、人际沟通、组织管理等职业技能;必要的实践经验及相关职业经历。”因此，要想切实改变高校内部审计人员现状，就应当严格执行《中国内部审计准则》的规定，突出高校内审工作人员的专业技术性，适当提高资格准入门槛，建立职业资格准入制度。首先，高校内审从业人员必须具备审计或相近专业资格证，比如，国家统一考试的审计师、国际注册内部审计师、国际信息系统审计师等，大力推行持证上岗制度。其次，高校内部审计部门的处级干部应具备高级审计师或高级会计师资格，以确保有效地对内审工作人员实施审计工作的指导和帮助。规模较大的高校审计处人员不少于4人，其中高级审计师不少于2人。

　　（三）积极推进审计范围向纵深化发展

　　高校对领导干部的经济责任审计与其他常规审计不同，除了应对财务收支情况的真实性、合法合规性进行检查，全面了解被审计领导干部任职期间的经济责任履行情况之外，更重要的是应以审查领导干部对学校政策措施贯彻落实情况，重大经济事项决策是否合理，任职期间有无不作为、慢作为、乱作为问题。 　　一是把握重点。在开展审计工作时应以检查领导干部经济事项决策执行情况为核心，在实际操作过程中应从三公经费、重大经济决策、党风廉政情况进行重点审计，从而加强对领导干部权力运行的监督和制约。首先，三公经费是当前我国反腐倡廉建设中的重点内容，是否做到合法合规使用直接反映了相关领导本人及部门的党风廉政情况，并作为反映领导干部廉洁自律情况的重要指标，应列为经济责任审计的评价体系之中。其次，在重大经济决策上是否进行了民主决策也应是审计重点，审计人员应通过检查相关的会议纪要等了解决策程序与参与人员情况。再次，还要关注与党风廉政建设相关的制度设计及执行情况，包括是否建立了领导干部回避制度、重要岗位轮换制度等及相关培训情况。二是关注重点。重点关注被审计领导干部职责履行情况及其是否取得业绩成果，从而促进领导干部主动作为、有效作为，切实履职尽责。三是挖掘疑点。审计要走出表象化误区，透视财务数据，在分析财务数据可疑点的基础上，密切结合被审计领导干部职责业务范围、所在单位内部控制和管理情况、对下属单位或者直接分管部门的监督管理情况以及以前年度审计整改情况等，深入挖掘疑点，精心探寻根源，科学把握问题的实质内涵。

　　（四）保证审计监督环节全过程的连续化

　　审计监督是规范高校权力运行的“笼子”，是高校反腐倡廉的重要手段。审计机关依法独立行使的审计监督权在监督体系中具有独特的地位。

　　连续化的审计监督包括事前审计、事中审计和事后审计。传统的事后审计只能起到事后检查的作用，难以纠正已经成为事实的问题，对已经造成的损失更难以弥补。因此高效经济责任审计关口应该随着工作重点向管理与咨询、建设功能的转移而前移，逐步向事中的任中审计和事前的专项审计延伸，实现事前、事中与事后全过程、不断线的审计监督与控制。通过事前专项审计可以充分发挥审计工作规范管理、服务基层、加强控制、堵塞漏洞的作用;事前和事中审计是《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》的关键所在，体现了“抓小抓早”的要求。通过对高校领导干部任中、离任经济责任的审查、分析，可以找出管理上的薄弱环节以及存在的问题，提出咨询建议和改进措施，有效地解决单纯进行事后审计难以处理管理漏洞的矛盾，促进学校的管理层和操作层有效地履行职责，保证管理活动的有序开展。以中国人民大学招生处原处长蔡荣生腐败案为例，如果中国人民大学审计处对本校招生处原处长蔡荣生开展任中经济责任审计，对其岗位职责范围内的权利使用、经济责任履行情况等有关方面进行审计，蔡荣生利用职务之便贪污腐败问题会提早发现，更不至于酿成收受贿赂上亿元的巨大腐败！

　　（五）实现审计过程和结果的阳光透明化

　　在经济责任审计过程中建立并规范审计公告制度，应做到审计过程公开和审计结果公示。

　　一是发布审计公告。在开展审计工作前应将审计计划提前告知相关部门的组成人员，包括一般教职工，审计过程中要接受群众监督并反映群众意见，结合审计中发现的问题、提出群众关心的改进意见和建议，让广大教职工心中有数，从而规范管理，切实发挥“审计一个，防范一片”的效果。二是公开审计结果。要大力促进审计结果公开、推动审计成果转化运用。经济责任审计必须加强公告制度的建设，便于公众知晓审计结果从而广泛参与到党风廉政的监督环节。审计结果公告制度有利于公众参与对领导干部的监督，使权力运行在“阳光下”，从而预防腐败的滋生。三是审计报告要存入个人廉政档案。要将经济责任审计与党风廉政建设有机结合，审计报告存入领导干部的个人档案，为组织部门评价领导干部廉洁从政情况、管理水平以及干部任用提供重要依据;对于有严重违法乱纪的领导干部按党纪政纪或法纪进行处理并曝光，促进干部两袖清风，认真履职，提高干部管理的科学性和透明性。四是审计人员要恪尽职守。对审计人员不负责、不敢担当、避重就轻的要调离审计岗位，情节较重、玩忽职守的要给予党政纪处理。

　　（六）确保责任界定科学化，意见整改责任化

　　一是审计报告要科学界定责任。审计组尤其是组长要敢于担当，勇于“亮剑”，对被审计领导干部履行经济责任过程中存在的问题应据实表述，不应回避;应充分考虑审计发现问题的性质、产生后果或负面影响的严重程度、涉及金额大小、与被审计领导干部履行经济责任的关联程度等因素，依法依规严格界定被审计领导干部应当承担的责任;健全完善责任追究和问责机制，校长办公会或学校党委要严格落实问责制，要对被审计的领导干部及单位存在的违规现象进行全面问责和惩处。二是健全整改责任制，严肃整改问责。高校主要领导和主管领导要狠抓审计中所发现问题的整改落实情况，避免年年审年年犯、知错认错不改错现象发生。明确审计发现问题整改第一责任人，要求被审计领导干部及其单位制定明确整改方案，并加强对其整改的督促检查。对于整改不力、屡审屡犯的单位和个人，要严格追责。

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