政府投资项目跟踪审计监督思路探讨

　　中图分类号：F239 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2016）04（b）-0000-00

　　跟踪审计是审计机关依据有关法律、法规和规章，跟随审计事项实施过程而持续进行监督的一种审计方式。跟踪审计是一种过程性审计，具有过程性突出、时效性强、预防作用突出等特点。随着我国现代化建设的不断推进，政府用于基础设施和重点建设项目的投资不断增加，跟踪审计在政府投资项目审计中也得到普遍的推广和应用。通过对投资项目的跟踪审计，不断将项目建设的信息反馈于决策者，以便对决策作必要的补充或修正，避免造成严重后果。相对于竣工决算审计，由于项目投资跟踪审计起着全程跟踪的监控作用，绩效更直接，更有利于充分发挥审计免疫系统功能作用。笔者结合政府投资项目跟踪审计监督实务，拟从整合资源、控制关键环节、提高审计质量、把握处理方式和考核后续管理等五个方面进行分析探究。

　　1 整合跟踪审计资源思路探讨

　　审计资源，就是审计组织在履行审计职责过程中所能利用的一切资源要素，包括审计法律资源、审计人力资源和审计信息资源等。整合审计资源是指围绕一定的审计工作目标，对审计资源各要素进行整理、组合的过程。其目的的为了更加充分、有效地发挥审计组织的职能作用。目前政府审计资源尤其是政府投资审计资源的供需矛盾十分突出，科学整合审计资源是合理、高效利用现有审计资源的有效途径。审计资源整合首先从内部进行整合，以求得资源的内涵发展；其次要加强外部整合，充分调动和利用国家审计以外的审计力量。

　　1.1审计资源的内部整合

　　内部整合是国家审计内部资源的整合，即在一些重要的投资项目中，打破处室的界限，与经济责任审计、自然资源审计、专项资金审计等结合起来，避免资源浪费。

　　1.2审计资源的外部整合

　　一是整合社会相关专业人员人力资源。近十年来，我国各级政府在推进城乡一体化、提升城镇化的进程中，由政府投资建设的领域和资金量不断在拓展，涉及民生、教育等方方面面，适应新形势发展，政府投资审计中也需要不同领域的专业人才。但现阶段国家审计以财政、财务收支审计为主，专业人才尤其是既懂财务审计又熟悉工程专业的复合型人才则少之又少，同时由于受人员编制和经费的限制，国家审计机关不可能在短期内将此问题加以解决，给国家审计机关开展政府投资审计带来相当大的难度，为破解这一难题，成立工程审计专家库，通过摇号的方式聘请相关专家充实审计组，甚至将工程造价审核委托给符合条件的造价公司进行审核；二是整合社会审计资源。对于上级主管部门内审机构力量较强的系统内政府投资项目，或通过公开招标，或通过中介库摇号择优选择信誉好、专业性强的社会审计中介机构参与政府投资项目审计，充分利用审计中介机构的审计人力资源；三是整合内部审计资源。内部审计是单位内部控制的一个重要组成部分，一些大型的单位和企业为加强对建设成本的管理和控制，设立了工程造价审核的专业人员并归口内部审计组织管理，且内部审计和外部审计工作上具有一致性，在审计内容、审计依据、审计方法等方面都和国家审计有相同之处。国家审计在工作中要利用这些内部审计的工作成果，提高工作效率，节约审计费用；四是整合行业主管部门资源。审计机关要在保持独立性的前提下，与交通、水利、国土等相关行业主管部门进行资源整合，将有关行业主管部门的专业技术手段与审计技术进行优势互补，实现信息共享，形成监督合力。

　　2 控制审计关键环节思路探讨

　　跟踪审计关键环节，随着跟踪审计工作的广泛开展而在不断变化，已经由工程实施阶段的招投标、材料设备采购等，不断的在拓展。如近年来随着征地拆迁规模增大，客观上存在用金钱换取拆迁进度导致补偿成本节节攀升的问题。同时，征地拆迁具有一次性、金额高的特点，又有评估商谈性质，往往产生权力寻租，容易滋生腐败现象，因此征地拆迁在跟踪审计应引起高度重视。笔者认为，审计机关根据形势发展，在过去传统跟踪审计重点环节基础上，还需要对以下几个环节进行强化，以适应现实工作需要。

　　一是拆迁入户调查环节。当前事后审计由于房屋及附属设施已基本拆除完毕，或者协议已签订，同时补偿款已支付，审计时接触的资料多为书面材料，审计单位提供的数据真实性考证难、纠正处理更难。因此，在项目中跟踪审计组要选择部分项目，直接参与前期入户调查，现场审查资料真实性。

　　二是设计变更环节。由于实行公开招标，施工单位大量利润空间被挤去，为了增加利润，施工企业在实施过程中往往通过变更、修改计价等方式，以达到利润最大化的目的。且这种变更如果建设单位甚至设计单位的利益也参与其中时，在事后审计很难界定其合理性。如某道路建设项目中石山原设计是采取冲击爆破后开挖，建设单位提出改为炮机凿除挖掘和部分静态爆破的变更申请，理由为更安全，但建设成本比原设计增加了390%。跟踪审计组对其进行了详细的安全评估和成本分析后，认为原设计符合安全施工要求。为此审计组向主管部门下发审计建议，最终取消了该项变更，从而为政府节省了上千万的投资成本。

　　三是隐蔽工程环节。隐蔽工程量的确定是否属实，对决算审计的效果及最终工程造价产生直接影响，跟踪审计需要对隐蔽工程项目的工程量进行现场确定，如有必要，可通过计算、丈量、拍照、录像等方法取证，取得现场第一手数据资料和情况，并与监理、内审及建设部门的资料进行相互印证。

　　四是计量支付环节。现阶段，大部分的政府投资采用BT、BOT融资方式进行建设，因此跟踪审计一方面需关注建设单位资金的筹集计划是否与投资进度相衔接，有无大量资金闲置造成高额利息负担，导致国家资产的流失；另一方面也需关注施工单位是否通过虚报工程量，套取进度款，增加建设单位融资成本。 　　3审计风险及防范探讨

　　3.1审计责任方面的风险。在跟踪审计实施过程中，有的地方采取了派驻式的“贴身”跟踪审计方式，被审计单位对一些应由自己决定的事项，也让审计人员表态，这实际上造成了审计与被审计方责任不清，从而引发责任风险。国家审计机关开展跟踪审计，要准确把握自身定位，做到不缺位、不错位。开展跟踪审计应与其他审计一样，保持审计的独立监督者地位，不参与决策和管理，在法定的职权内开展工作，做到不越位。

　　3.2审计质量方面的风险。由于审计人员的技术、水平和能力的限制，对聘请的外部人员业务指导不到位，审计人员在跟踪审计中，对有些问题没有及时发现，或者是对存在的问题未能做出正确的评价，提出的审计整改意见不恰当等，这些都容易形成质量风险。审计机关除应加强人力资源配备和人员培训，提高审计人员的专业胜任能力外，同时要加强审计质量控制，降低审计质量方面的风险。

　　3. 3腐败风险。中介机构作为营利性组织，以追求自身利益最大化为根本目的，其生存状况全依赖业务费收入，审计机关将部分权力授予中介机构运行，如果审计人员缺乏必备的职业道德和廉洁意识，则易诱发腐败风险。为此，审计机关应在择优选择基础上再进行利益冲突回避和筛查、在审计工作规范程序培训基础上再加强职业道德和廉政建设教育、在程序监督和质量控制基础上再增强反腐倡廉管理等。

　　4 把握审计处理方式方法探讨

　　跟踪审计的处理方式，包括审计建议、审计决定、审计专报等几种方式，关键是要把握好服务与监督平衡点，不能沦为管理工具。同时要克服“审计疲劳”，就是对跟踪过程中一些司空见惯的问题不再保持审计敏感性。通过巧用处理方式、多措并举，既能扩大审计成效，又能提高工作效率。如在跟踪审计过程中同时发挥各有关部门的职能作用，多方联动、密切配合，对加大审计力度起到事半功倍的效果，在重大事项上，通过审计专报报经行政首长讨论决定，避免矛盾激化。

　　5 后续管理思路探讨

　　一是建立项目动态管理平台，实现自动分类汇总。平台应满足审计机关对建设管理中存在的问题进行分类汇总的需要，通过在OA审计系统创建跟踪审计管理平台，全部实行网上自动分类管理，便于实行网上动态监控，并为审计综合分析提供翔实的第一手资料。二是加大审计成果转化。通过审计成果整合利用，搭建共享信息平台，从宏观着眼、微观入手，切实纠正审计中发现的问题，注意从体制上、制度上研究解决预防问题，促进管理。

　　总之，跟踪审计投入大、要求高，审计机关受人员力量限制，要量力而行，科学合理统筹安排审计工作计划，避免盲目扩大覆盖面，不能以降低审计质量为代价，要突出加大审计力度，有重点的把工作做深做透，通过点威慑面，才能取得好的审计成效，才能更好的发挥审计免疫作用。

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