地方政府性债务审计的关注点及模式创新

　　地方政府性债务在支持生态环境保护、加强基础设施建设、推动改善民生、抗击自然灾害、应对金融危机、支持“扩内需、保增长”以及推动经济发展方式转变等各方面都发挥了积极的作用。如果能控制好债务风险，就能很好地推动地方经济发展；但如果不能很好地控制风险，那么债务就有可能给地方政府带来社会风险和金融风险，不仅会影响地方经济的发展，同时也会对地方社会稳定和财政正常运行造成灾难性的打击。

　　一、地方政府性债务审计的意义

　　开展地方政府性债务审计有着非常重要的意义：首先，政府债务具有不确定性。地方政府的债务包括很多种，不但有国内的债务，还有国外的债务；不但有直接借入的资金债务，还有间接、隐性的风险债务，如或有债务、救助债务。同时，地方政府的资金管理和债务构成部门也很繁多。地方政府到底有多少债务、每年偿还和新增多少债务，很难在一个部门汇总和体现，各项债务数据汇总不及时、不准确。其次，政府部门缺乏相关的监管措施，对政府性债务缺少必要的监管。最后，政府偿债期限较长，偿还资金压力加大。这些问题的存在，决定了开展地方政府性债务的审计的重要性和必要性。

　　二、地方政府性债务审计的关注点

　　（一）管理制度

　　地方政府性债务管理制度包括年度融资规模的程序和方法、管理的机构和流程、债务资金的使用单位和操作流程等等。一是审查地方政府建立的债务监督管理办法及落实情况、评价债务管理办法是否有效、存在哪些需要改进的地方。二是看政府对债务实行动态和系统管理情况，审查地方政府采取了哪些有效的控制措施。三是审查地方政府是否对债务的项目建立了跟踪管理程序、是不是已经建立了相关的责任追究和绩效考核相关制度、有没有建立责任追究和绩效考评制度等，并审查地方政府相关的控制制度。

　　（二）债务举借

　　一是审计地方政府性债务总体的规模，查看的重点是债务规模是不是达到了最佳。二是审查地方政府性债务的结构是不是合理，重点审查债务总量中三类债务分别占据多少比重，同时对债务的期限结构和债务的分布情况，尤其是对偿债金额占全年度地方可支配财政收入情况进行审查，审查债务的来源情况，主要查看地方政府是否能够权衡好债务成本的控制、风险防范和地方政府性债务灵活性的关系，使三者保持相对的平衡；分析贷款使用的产业结构是不是合理，着重审查贷款项目是不是分布合理，审查是不是做到短期项目与中长期项目、非营利性项目和盈利性项目的合理搭配。

　　（三）资金利用

　　着重审查资金投向是不是合理，审查债务资金的出借情况。在开展审计的过程中，要对债务资金的投向问题给予重点关注。如果通过深入调研，证实投入债务资金可以取得稳定丰厚的资金收益和回报，没有偿债的风险，那么债务资金的投放到位情况将直接影响到资金的收益和回报获得多少。因此，如果在使用资金的过程中，管理上存在漏洞，或者挪用、挤占、闲置资金，那么势必会增加偿债风险。因此，在审计中要对政府性债务的风险予以足够重视。在审计过程中，审计人员要对地方政府性债务增长的速度、偿债高峰期、总体的规模等指标开展审查，估计因过度举债所带来的风险，从而为有效防范和化解债务危机提供行之有效的合理化建议。

　　三、地方政府性??务审计的模式创新

　　（一）加强地方政府性债务审计与其他审计之间的联系

　　1、与预算执行审计相联系

　　一是在每年的审计预算执行中，应当把地方政府性债务中预算的编制、调整和执行情况都列入审计的范围之中，重点审查财务部门的债务管理情况，有效防范债务风险的发生，科学控制债务规模。二是有些地方至今还未出台地方政府性债务管理办法，必须对这些地方审计机关开展专项审计活动，同时要向地方政府提出建议，要求其加强对地方政府性债务的管理，尽快的出台相关的管理办法。三是重点审计监督地方政府性融资平台，规范平台的融资运作，在确保地方政府融资健康发展的情况下，强化对融资平台的审计和监督力度，随时掌握融资规模和进度，淘汰不符合规定的融资平台，强化对融资平台的监督、管理和规范，防止过度举债行为的发生。

　　2、与经济责任审计相联系

　　一是重点审查地方经济的增长情况和政府性债务的变化，通过对逾期债务率、债务率、借新还旧率和偿债率等项目的评价，督促和建议地方政府领导解决举债问题，不断推动地方债务管理制度的不断完善和有效运行。二是建立健全地方政府投融资责任制，要求地方政府性债务要和地方财力相吻合，期限应和政府任期保持一致，对地方政府的担保行为严加管理。

　　3、与投资项目审计相联系

　　将全程跟踪审计、阶段性跟踪审计和重点环节的审计相结合，着重开展重点投资项目的审计。在贷款环节，要对项目的真实性、决策的合理性、举债的合规性以及债务偿还能力评估等重点环节开展审计；在项目建设前期，应着重对招标的一些程序、招标用地的一些文件的完整性进行审核，对可行性研究进行评估，在招标过程中，应重点审查前期批复是否符合规定；在项目的实施阶段，应重点审查隐蔽工程、工程变更情况、采购大额设备时工程款的拨付等情况，同时对工程管理部门的内部控制情况进行审计；在项目的决算阶段中，应对工程结算是否真实，合法性项目建设的效率、效益等进行审查。 　　4、与金融审计相联系

　　一是重点审计金融机构固定资金贷款的发放支付、申贷、贷后管理等流程，保证贷款资金在实体经济中的利用率，为调整经济结构和促进实体经济发展服务。二是着重审计贷款的资金是否到位，要充分发挥信贷资金杠杆的调节作用。并将杠杆率控制在一定范围之内，从而减少调整货币政策的难度。三是着重审查各业务流程是否已经建立了内控制度，风险防范措施是否到位，经济业务活动是不是取得了效益等。

　　（二）优化审计的组织形式

　　一是快速建立健全审计工作的合作体系。破除不同单位之间的限制，吸收专业审计人员参与审计活动，发挥各自专业优势，提升审计水平。二由审计局人员对审计质量进行严格把关，并对审计情况出具相关材料。三是不断探索创新，尝试推行分组审计模式。倡导在各级审计部门开展合作审计和平行审计。不断完善审计的流程和相关程序，实现审计部门对同级政府的举债情况开展审核。

　　（三）完善审计信息服务体系

　　一是利用计算机系统，开辟地方政府性债务审计平台，对债务资金利用情况开展全过程无缝隙的监管。二是建立符合实际情况的，行之有效的政府债?辗缦赵ぞ?系统，增强对资产的逾期债务率、负债率、借新还旧率等指标的动态监管，对财政债务的规模、结构和逾期违约等各种情况开展实时的跟踪监控，对不断变化的负债趋势开展有针对性的评价。三是建立健全地方政府性债务的审计评价系统，助推地方政府性债务审计工作科学合理、客观公证推进，避免审计风险的出现。

　　四、结束语

　　我国审计部门要利用专业优势和地位超脱优势，以维护国家经济安全为己任，利用各种方法、方式加强对地方政府性债务的审计调查，及早发现存在于债务管理中的一些问题，充分发挥审计部门的作用，有效防范地方债务风险，促进地方政府性债务管理朝着规范化、制度化方向发展。

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