高校实施效益审计的难点与对策思考

　　

　　国家审计署继《2003至2007年审计工作发展规划》之后，在《2006至2010年审计工作发展规划》再次指出并强调“坚持财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，每年投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右。全面推进效益审计，到2010年初步建立起适合中国国情的效益审计方法体系”。可见，效益审计被推到了审计前台，已成为当代审计不可逆转的发展趋势。

　　

　　一、高校效益审计的主要内容

　　

　　经济性、效率性和效果性是效益审计的三个要素。经济性是指以最低费用取得一定质量的资源，即支出是否节约。效率性是指投入和产出的关系，是否以最小的投入取得一定的产出或者是以一定的投入取得最大的产出。效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果。效益审计侧重审查评价各种资源利用的经济性、经济活动的效率性和执行目标的效果性，借以改善经营管理，提高经济效益。

　　高等学校的效益，一方面表现为教育部门内部教育投资效益，投资效益的高低取决于学校内部对财力、人力、物力资源的合理和有效使用，能否培养出数量多，高质量的人才；另一方面表现为教育投资的社会效益，即培养的人才和研究的科技、文化成果，能否使受教育者提高劳动生产率。对高等学校的效益审计，着重于办学效益的审查，包括教育资金的投入是否正确、数量是否恰当、资金投入的方式是否科学，教育资金的使用是否合理、节约，产出的成果是否理想，科研成果转化是否有效益，是否满足社会的需要。因此，高校效益审计的内容主要包括财力资源的效益审计、人力资源的效益审计、物力资源的效益审计。

　　

　　二、高校开展效益审计所面临的难点与问题

　　

　　由于我国效益审计起步较晚，理论研究总体较为零散，深度不够，对实践指导不足，更未形成系统、完整的理论框架和规范的操作指南。虽然高等学校目前效益审计内容已逐渐渗入到传统审计中，但无论在认识上还是实践上都较为薄弱，甚至在许多领域仍处于空白状态，效益审计的法律支持、制度建设、认识缺位、资源受限、评价标准、责任界定以及人员素质等，都是效益审计亟待解决的问题，都可能制约效益审计的发展。

　　

　　1、高校效益审计的外部环境

　　（1）效益审计的法律环境不健全。效益审计作为我国内部审计领域新兴的研究方向，尚未形成一套系统的操作细则和标准规范。缺乏明确的法律授权、缺乏效益审计准则，尤其在教育系统，效益审计尚处于探索阶段，对效益审计的内容、程序、技术方法、评价标准等认识不深，也未有统一规范出台，开展效益审计具有较大的主观性和灵活性，同时在一定程度上影响了审计评价的客观性和公正性。

　　（2）缺乏完善的评价指标体系和评价标准。效益审计评价指标的设计与使用有难度。效益审计就是对审计对象经济活动的经济性、效率性和效果性等作出审计评价，这必将涉及到如何运用具体的经济指标、确定评价标准的问题。效益审计的对象千差万别，衡量效益的标准、指标各异，同样的项目会有不同的衡量标准，不同的审计人员会有不同理解与判断，得出不同的评价和结论。

　　（3）信息资料的失真影响审计结果的准确性。我国财经领域的虚假行为较为严重，特别是会计资料的失真，带有一定的普遍性。在会计资料和统计数据存有虚假和水份的情况下，审计人员开展效益审计要花大量的精力来确认财务收支和经济活动的真实性，增加了效益审计的难度，审计人员须在完成对不真实不合法事项重新进行调整的前提下，才能实施效益审计。由此亦将直接加大审计风险。

　　

　　2、高校效益审计的内部环境

　　（1）效益审计在高校内部控制中的作用未引起足够重视。 效益审计作为新的审计类型，其内容、方法、程序、作用不为高校管理层所熟悉，对审计职能的认识不到位，仍停留在查错纠弊、堵塞漏洞的事后监督评价职能上，而忽略了审计在“强化管理、提高效益、规避风险”上所将能发挥的内向服务职能；高校审计工作开展的重点仍在财务收支审计、经济责任审计及工程项目预决算审计，而对学校年度财务预算控制、资产安全、资产保值增值及一些重大经济事项的决策等情况内审机构都未授权知情，更谈不上参与到高层决策控制系统中，因而使得审计领域、范围受限，效益审计的发展受到影响。

　　（2）内审机构、人员的独立性受限。审计职能弱化具体表现在：目前高校在对内审机构的设置上，或为财审一家，或与纪委、监察合署办公，削弱了审计超脱的独立性。高校效益审计接触的多为校内人员，人情关系复杂，效益审计领域的拓展会被误认为是对被审计单位工作不信任，产生抵触情绪而影响审计的开展。通常，高校寥寥几个审计人员远远触及不了效益审计要求的深广领域，难以保证审计质量。

　　（3）内容的广泛性和对象的复杂性增加了审计难度。效益审计范围要拓展，必然涉及到高校高层管理决策和管理的各个层面，面对一些敏感信息，学校管理层往往考虑维护学校对外整体利益而忽略一些内部控制环节。

　　（4）审计人员素质滞后，不能完全适应效益审计的要求。由于长期以来财务收支审计占主导地位，致使审计人员对其他领域的知识运用不多，知识结构单一，知识更新缓慢、专业判断能力不强，审计技术与方法陈旧、缺乏科学性，就目前而言，审计人员应对效益审计的复杂性和专业性的专业胜任能力，还有些力不从心。

　　

　　三、高校实施效益审计的对策思路

　　

　　1、加强高校效益审计的外部环境建设

　　（1）科学制定高校效益审计的规范化体系。加强对效益审计评价标准、技术方法和规范化制度的研究，审计主管部门应尽快出台规范效益审计的审计准则，促进效益审计深入开展；内部审计界应研究、借鉴国外先进的效益审计理念和成熟的审计技术方法，减少审计盲目性，提高审计质量；各高校亦应在实践中不断总结经验，积极、广泛地探讨，取长补短，形成具有高校特色与实际指导意义的经验交流平台，共同推进效益审计规范和发展。

　　（2）正确把握效益审计的评价标准。效益审计的评价指标是审计人员衡量、评价被审计单位效益优劣的标准和尺度，是提出审计意见、做出审计结论的依据。一方面，尽管每个效益审计项目不同，目标不同，评价内容也不同，但都是针对每个项目事先确定的目标确认差异得出结论进行评价的，目标是明确的，因此评价也应该是明确的。另一方面，由于效益审计评价直接关系到责任追究，这就要求高校完善任期目标责任制度，明确可以量化指标的考核、评价标准，通过客观、公正地考量，促进效益审计的有效实施。

　　

　　2、加强高校效益审计的内部环境建设

　　（1）充分重视审计在高校内部管理控制中的作用。内审机构和审计人员应积极宣传审计的监督、咨询服务职能，让学校管理层意识到开展效益审计的重要性，从而为效益审计的发展创造良好的环境。保持客观、公正是审计的灵魂，在机构设置和人员配置上保证其独立性，在人员数量、知识结构上保障效益审计的顺利开展；在审计职能上确保其独立性，遵循国际内部审计师协会（IIA）的《内部审计实务标准》；审计参与重要经济决策会议和重大项目研究，这不仅将监督关口前移保证决策的科学性，执行的有效性，更能让内审机构及时把握信息、了解学校的管理动态，提供咨询服务。

　　（2）合理选择和确定效益审计项目。做好效益审计项目需要一定的人力、财力做保障，然而审计的资源是有限的，选择审计项目时，必须充分考虑高校内审机关有限的审计资源，尤其是完成审计项目所必需的具备相应知识的审计人员状况。实际工作中，应在综合考虑预计的审计效果、资金规模、管理风险、影响力、审计成本和可操作性等因素的基础上选择效益审计项目。

　　（3）加强高校审计队伍建设。美国绩效审计能达到85%，其重要因素是美国审计署3200名人员中，经济学家、社会学家工程师、律师、保险精算师、计算机专家、医疗和国土安全专家占有相当比重。要使效益审计深入开展，高校必须加快审计队伍职业化建设，尝试实行资格准入制，实施审计“资深专家”、“高级专家”、“专家”、“能手”制；不断地调整、优化审计队伍的人员结构和知识结构，充分调动内部审计人员的积极性，加强对先进审计理论和审计技术、方法及其相关业务知识的更新，更注重对复合型审计人员的培训，强化审计人员的大局意识、风险意识和使命感。

　　

　　3、把握高校效益审计操作的有效方法

　　（1）近期效益与远期效益考量相结合。即便是把握了效益审计项目的难点和重点，并根据审计人员专业胜任能力安排和分工，对审计目标、内容、方法等进行统筹，实行审计质量全面控制，以减少审计风险，效益审计也难以处理效益滞后性问题，由于高校资源使用的经济效益和社会效益要经过一段时间才能表现出来，一般都有滞后性，正、负效益体现整个过程，如果仅凭当时的状态来分析和评价效益，就会出现只顾眼前利益，忽视长远利益，造成评价偏差，产生对教育资源使用急功近利的思想，严重的会挫伤高教资源使用管理层的积极性。这就要求将审计质量控制、责任追究制与远、近期效益考量指标综合考虑，做出客观公正的评价，取信于高校的管理层，才能有助于提高内部审计在高教事业管理中的作用和地位。

　　（2）事前、事中与事后审计相结合。事前审计关注资源使用的合理性和合法性，对可行性报告、审批、效益评估情况进行审计，才能“防患于未然”；事中审计对资源使用的合法性、项目质量进行审计，才能对资源使用效益全面跟踪；事后审计对资源使用的全面效益进行审计，才能促进资源使用效益。将重心从满足评价财务报告真实和法律法规遵循需求的事后真实性、合规性审计转向事前、事中开展利于改善高校经济效益和社会效益的效益审计。从这个意义上讲，效益审计是高校内部审计的导向和归宿，亦是内部审计的核心和灵魂。

　　（3）效益审计与财务收支审计、经济责任审计相结合。效益审计的方式具有兼容性、适用性、灵活性特点，与之相通的是财务收支审计中，审计的侧重点放到支出使用效益上，评价目标包括管理效益、经济效益、和社会效益；在经济责任审计中，评价领导干部履行经济责任情况，应当包括效益性的评价内容：一是被审计领导干部任职期间主要经济责任目标的完成情况，比较和分析经济活动的效益情况；二是重大经济事项的决策、实施和效果情况。独立类型的效益审计不是开展效益审计的唯一模式。采取与财政财务收支审计、经济责任审计有机结合的方式开展效益审计也是现实、可行的选择，在目前缺乏明确立法、审计资源不足的情况下，不失为对高校效益审计方式的有效尝试。

　　

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