政府审计结果公告制度探究

　　中图分类号：F239.4 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2017）11-0047-04

　　一、引言

　　社会经济发展，民主进程不断推进，公民的民主意识不断增强，国家反腐治理和腐败监督日益提上日程，政府信息公开和政府审计监督是推进国家行政改革和民主化进程的重要举措，具有重要的作用。而政府审计结果公告制度正是政府审计监督实施的重要手段，积极建立和完善审计结果公开制度，是推动我国社会经济发展，推进社会主义民主法制建设的要求。

　　据相关统计，从1996年起，相关媒体就开始公开披露审计结果公告的部分内容。2000年，审计署建立，并开始在网站上发布部分审计结果，而2002年，我国首次发布了《审计结果公告试行办法》，并于当年开始实行， 引起了媒体广泛的关注。从2003年起，审计署公布了一系列关于审计结果公告的规定、办法和相关的工作报告，如《审计署2003至2007年审计工作发展规划》明确提出“推行审计结果公告制度、充分发挥社会舆论监督作用”，并指出“今后五年将积极推行审计结果公告制度，到2007年力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外全部对社会公告”。国家审计署原审计长李金华向人大提交的《关于2002年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出：“一是增加审计的透明度，增加向社会披露的力度，如实地向人大常委会报告审计工作。二是设立审计公告制度，接受社会舆论的监督。《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》中规定：审计机关实施经济责任审计，应当进行审计公示。”《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》提出要完善审计制度的任务主要是实行审计全覆盖、强化审计机关对下级审计机关的领导、探索省以下地方审计机关人财物管理改革、推进审计职业化建设、加强审计队伍思想和作风建设、建立健全履行法定审计职责保障机制、完善审计结果运用机制、加强对审计机关的监督。并在“（七）完善审计结果运用机制”中指出“审计机关要依法依规公告审计结果，被审计单位要公告整改结果。”等等，地方各级主要机关也纷纷建立了符合当地情况的审计结果公告制度。

　　2003年至2015年12年间，审计署累计发布了238份审计结果公告，发布的数量几乎每年都在递增，具体详见图1。

　　我国政府审计在国家高层的强力支持和媒体的密切关注下，积极建设和完善审计结果公告制度，持续公告审计结果，推动审计结果公告实践不断深化，审计结果公告制度收到了很好的效果，审计结果公开已经成了不可逆转的历史潮流。

　　英美是审计结果公告制度实行较早的国家，这些发达国家审计制度发展比较成熟，制度比较完善，相对于这些国家，我国不论在理论还是在实践方面都存在着很多的不足。主要是审计结果公告制度相关法律法规尚不健全、完善；审计结果公告内容和结构框架不统一；审计实施机关受到政府和上级单位的双层领导，审计机构不独立；审计结果公告的风险防范机制不健全；缺乏完备有效的政府审计监督问责制，等等（钱啸森、李云玲，2006；张红，2006；尚兆燕，2008；周长信，2009；干红芳，2009；沈翠玲，2010；靳思昌，2014；付秀玉，2014；等等）。因此，完善政府审计结果公告制度，促进审计结果公告制度的运行效果，对保证社会群众的知情权、促进社会主义民主法治的建设、不断推进社会主义民主法治改革具有积极的作用。

　　二、我国审计结果公告制度的现状

　　政府审计公告制度就是国家审计机关依照相关的法律法规进行审计，得出审计结论，并以专门的方式，向社会公开相关审计报告、审计意见书、审计决定书等的制度。通过审计结果公告制度，政府主动接受群众监督和举报，公开审计处理、处罚意见等。审计结果公告主要包括如下的内容：中央国家机关预算与其他财政收支、中央企业财政收支、资产负债和损益、地方重大跨区域项目、审计整改纠正结果、移送结案、专门项目、专项调查、专项资金、重大自然灾害以及社会捐赠项目等。经统计，截至2016年2月29日，审计署共颁布了241份审计结果公告，仅2015年就颁布了34份审计结果公告，主要涉及公众十分关注的项目和可能存在众多问题的单位和部门，在社会上引起了很大的反响，这既督促相关部门和单位及时整改，又对其他部门和单位起到警示作用，审计结果公告制度收到了较好的效果，极大地促进了社会主义民主法治的建设。然而，在其发挥作用的同时，也暴露了一些问题。2016年2月24日，审计署发布的《2015年稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施贯彻落实跟踪审计结果公告》（2016年第3号公告）指出， 2 138位主要领导干部不遵守党规党纪，存在着不作为、慢作为、乱作为等问题，并对这2 138人进行了追究问责，其中549人受到党内警告、行政撤职等党纪、政纪处分。我国审计结果公告制度还处在一个动态的发展过程，还需在实施过程中不断完善和落实。

　　三、影响我国审计结果公告制度的主要因素

　　（一）审计结果公告制度的法律法规体系尚不完善，存在?^多不足

　　我国具有一套比较完整的审计结果公告制度法律体系，其中《宪法》是根本法，《审计法》是专门的法律，《审计法实施条例》《政府信息公开条例》《审计机关政府信息公开（试行）》等相关法规和条例作为具体的实施办法和条例。然而现有的法律法规体系存在着一些不足，主要体现在：首先，在国家法律层面上，作为审计结果的审计公告，审计机关可以自愿披露。《审计法》作为审计结果公告的专门法律，对审计机关进行审计结果公告的披露做出如下的规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。”规定中将公开的权限定义为“可以”，也就是说审计机关并不具有公开审计结果公告的义务，审计结果公开具有自主性，这会使公众的信息需求得不到满足，也不利于提高政府信息公开的透明度。其次，相关法律对审计结果公告什么时间应该公布、公布的具体内容和公布的权限等相关规定较为模糊。虽然《审计法》和《审计法实施条例》对审计结果公告制度作了相关的规定，但都比较原则和概括，要求也宽泛；《政府信息公开条例》和《审计机关政府信息公开（试行）》中对政府信息应当主动公开的内容都规定为“（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的”，这些规定都比较模糊，缺乏可操作性，对公告应该公开的具体内容、应该怎么公告等信息并没有做具体的说明，导致模棱两可状况的出现。 　　（二）审计结果公告的内容、结构框架不统一，不规范

　　现阶段，国家审计结果公告的内容主要包括被审计单位的基本情况、审计评价意见、被审计单位取得的成绩、审计过程中查出的主要问题、审计处理、处罚决定、审计相关建议、审计查出问题的整改情况、加强财政管理意见的落实情况等，这一内容体系主要是在实践过程中逐渐形成的，没有统一的规定，存在一些不科学不合理的地方，主要有： （1）审计结果是对过去的审计事实的具体描述，属于事实型信息，而审计评价意见和和审计处理、处罚决定及建议是对审计发现问题的建议，是审计师对审计结果的意见和判断，不符合审计结果的内涵。（2）“审计对象基本情况”是对被审计单位具体情况的描述，属于正面信息和中性信息，而这些信息不是审计结果公告的使用者所重点关注的内容，而且这些信息容易被审计单位按照自身需要进行改动，社会大众也可以通过其他的途径获得，信息含量不大，且占用较大的篇幅。相关内容和形式结构的不完善和不合理，使得审计结果公告制度难以发挥最大的效果。

　　（三）审计结果公告不能很好地适应大众的需求，相关性不足

　　首先，审计结果公告多是集中公布，很多情况下审计公告已经编制完成，但是需要经过上级审计部门和政府的两级审批，审批程序比较复杂，耗时长，因此时效性较差；其次，目前，很多审计结果公告的信息是经过对审计结果报告上的信息进行删减和加工调整得到的，这样有利于进行必要的保密工作，也有利于控制审计结果直接进行公布带来的风险，但也间接为个别审计机关“非必要性保密”提供了便捷的条件，减少了信息的“透明度”；最后，审计结果公告的信息需求者主要有政府、人大代表和社会公众，具有不同的利益诉求，对审计结果的要求也不一样，用一个审计结果公告去满足不同的利益相关者的需求，显然缺乏科学性和合理性，审计结果公告制度也不能最大程度地发挥其应有的效果。

　　四、改进的建议和意见

　　（一）建立和健全审计结果公告相关法律法规

　　针对审计结果公告制度法律法规存在的上述问题，本文提出如下建议：一是建立强制性的政府信息公开制度，将《审计法》中对审计机关的权限的描述“可以”改为“必须”公开审计结果公告，对审计机关进行审计结果公开进行强制要求，在国家法律层面上确定审计结果公开是审计机关的一项法定义务，明确审计机关的信息法定公开义务和社会公众的信息知情权和参与权；二是以《政府信息公开法》代替原先的《政府信息公开条例》，将审计机关公开审计结果公告的法定义务从条例上升到国家法的规定，设置法定义务；同时，将“（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的、（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的”的相关表述明确化，对应该公开的内容具体化，对如何公开、怎样公开等内容进行详细描述，增加法律条例的可操作性，减少模糊性。

　　（二）完善审计结果公告的内容和结构框架

　　1.调整《审计结果公告》结构。将现行《审计结果公告》的结构简化为引言、正文和结尾三个部分，将“被审计单位基本情况”和“审计评价意见”两部分纳入“引言”，并适当地减少被审计单位基本情况的事实性描述，加入被审计单位基本的偿债能力、盈利能力和发展能力等评价被审计单位整体财务状况的指标，增强这些信息对受众的有用性，并可以适当地压缩篇幅。正文部分用来描述原审计结果公告框架下的“审计发现的主要问题”，并将此部分改成：违反规定的财政财务收支问题、涉嫌违法乱纪需要移交的问题、被审计单位绩效问题、被审计单位内部管理和控制问题四项，并将违反规定的财政财务收支问题、涉嫌违法乱纪需要移交的问题作为重点披露部分，适当地增加篇幅，使这些信息更加反映利益相关者的信息需求，提高信息质量含量。详见图2。

　　2.增设《审计效果公告》。《审计效果公告》主要包括《审计结果公告》和《移送办结公告》两部分，并与《审计结果公告》同时向社会或者相关部门公布。《审计效果公告》的主要内容包括被审计单位整改情况、审计整改公告两部分，取消原审计结果公告中的“被审计单位整改情况”，将在此公告中对企业的整改情况进行重点公告，提高审计结果公告制度的反馈和效果。

　　（三）提高审计结果公告的质量

　　信息最重要的一个特征就是及时性，如果信息不及时公布，即使质量再高，对于信息需求者来说也是一些无用的信息。因此，要提高审计结果公告的质量，必须增强审计结果公告的及时性，减少审计公告集中公布的数量，加强审计结果公告公布的同步性；对于周期性较长的建设项目和工程项目，尽量减少在项目竣工时再进行审计，公布审计结果公告，而是及时发布跟踪审计结果公告，尽量减少信息的滞后性。其次，各方利益相关者是审计结果公告的直接服务对象，因此，要尽可能地增加审计结果公告的信息相关性，提高信息质量。在审计结果公告中要强调目标受众的审计结果信息质量特征，适当地增加国?民生项目、防腐倡廉项目和群众重点举报项目等群众密切关注的审计结果公告数。此外，可以采用问卷调查、网上投票和互联网大数据统计等方式关注群众的需求变化，并及时改进审计结果公告的内容，保证公告与大众需求动态相关。最后，要增强审计机关的独立性，对那些不涉及保密内容的审计公告，审计机关有权直接公开，增强公告的时效性和“透明度”。

　　（四）完善审计结果公告的运用机制，增强审计结果公告的运用效果

　　一是扩大审计结果公告涉及范围的深度和广度，增加审计结果公告的受众面积。首先要扩大审计机关公开信息的权限，对不涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的审计信息，应该给予其相应的权利，鼓励积极主动地公开。同时，要实质性地压缩政府保密的范围，扩大政府信息公开的范围。其次，要扩大审计结果的受众面，加强审计结果的传播范围，充分发挥新闻媒体的作用，加大审计结果公开舆论监督功能，强化审计权力监督效果，增强社会大众对审计的关注与理解。再次，要设置专门的审计结果公告部门，专门负责对审计结果公告的公布、公告信息的索取、公告内容的咨询和收集社会大众对审计结果公开的反馈信息等职责。 　　二是提高审计结果公告的使用程度，建立良好的信息使用和反馈机制。首先审计机关应该组织专门力量，通过各种渠道及时地收集、整理、加工社会各界的反馈意见和建议，并根据这些信息及时调整工作思路，改进工作机制，促进政府与公众交流互动的良好机制的形成。其次，人民代表大会、政府机关、被审计单位等作为审计结果公告的利益相关者，应该积极地参与到这个反馈机制当中：人民代表大会作为国家最高的权力机关，对于审计结果公告反映的问题，应该组织学习，尤其是对重点问题进行重点关注，并从国家法律层面，来治理这些问题，防止“屡审屡犯”问题的再次出现；政府机关根据反馈的问题，进行政策的调整，并及时对相关人员依法进行免职、降职、调离、追究责任等处分，提高政府的公信力；被审计单位受到审计结果公告最直接的影响，应该对审计结果进行运用，对审计结果反馈出的问题进行及时整改。同时，审计机关应该及时地对被审计单位运用审计结果公告进行问题整改的情况进行跟踪调查，提高整改问题的效率和审计结果公告的利用效果。

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