领导干部城乡规划实施管控责任离任审计制度完善探析

　　注：本文系江西省社科规划项目“中国城市化进程中的城市规划法律制度研究”（11FX34）的阶段性成果。

　　城乡规划作为政府回应城乡发展现实需要的决策行为，在当今城乡快速发展的情势下备受关注，而城乡规划功能目的之实现，则有赖于城乡规划依法有序实施。为维护城乡规划科学性、权威性、严肃性，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出要将城市规划实施情况纳入地方党政干部考核和离任审计之中。当前有些地方，譬如，安徽省已开始以规范性文件的形式重点围绕城乡规划实施相关内容，来试行领导干部城乡规划实施管控责任离任审计（以下简称城乡规划管控责任离任审计），以克服领导干部随意更改规划等规划实施“走样”的窘境。但不可否认的是，现行已有的城乡规划管控责任离任审计制度还存在诸多问题。据此，研究如何完善城乡规划管控责任离任审计制度，就显得尤为必要。近年来，我国学界多围绕城乡规划公众参与、城乡规划实施许可制度等角度出发，以探寻城乡规划依法有序实施的路径，而较少从离任审计角度来寻求规划有效实施的路径。据此，本文拟从城乡规划管控责任离任审计这一新的视角出发，探寻如何完善并构建有效的城乡规划管控责任离任审计制度，以助力城乡规划依法有序实施的内在理路之形成。

　　1 城乡规划管控责任离任审计概念的厘定

　　论及城乡规划管控责任离任审计，必先厘清城乡规划管控责任。由于城乡规划所具有的独特性，从概念上分析，领导干部对城乡规划实施的管控责任，不完全等同于一般的政治或行政责任，它是领导干部违反城乡规划实施管控之法律规范所应承担的不利性法律后果。从本质上分析，领导干部对规划实施进行管控，不仅是一种行政职责使然的行为，更为一种职责内含的义务。作为委托行使职务行为的领导干部，不但拥有权力，也须履行权力所要求的职责。在城乡规划领域，领导干部及其所在的机关，不仅拥有规划制定、实施的权力，更有组织实施好规划的职责，如果其对规划实施不加以管控抑或通过权力予以“寻租”，这显然就违背了职责本质要求。从词形上分析，“职责”是“职务”和“责任”的组合体，因此职责内含义务是不言而喻的。况且“责任”本身就内含有对由特定的法律事实所引起的负面情形所应接受惩戒的义务。如果职责内不含有义务，权力必会滥用。因此，领导干部对城乡规划实施进行管控，应定位于领导干部既有管控的权力，更有管控的义务，如果不作此定位，势必会造成国家对领导干部管控责任进行追究时之依据缺失。

　　审计是监督行政的一种方式。对领导干部城乡规划实施管控情形进行离任审计，不仅是监督领导干部规范行政的需要，更是进一步提高城乡规划科学性、权威性、严肃性的必要举措，其是我国领导干部离任审计的重要组成部分。现实生活中，某些领导干部随意改变规划抑或利用手中权力违规实施规划的情形时有发生。因此，就规划实施的情况在其离任时不加以审计，那么城乡规划的科学性、权威性、严肃性就不能得到应有的保障。从审计的内容上看，城乡规划管控责任离任审计与领导干部经济责任离任审计是有明显区别的，城乡规划管控责任离任审计重在审计领导干部对城乡规划实施的履职情况进行监督和评价，即重点审计领导干部对城乡规划法律法规执行情况、建设用地及项目许可情况等内容，而不是其它。因此，从本质上看，城乡规划管控责任离任审计具有自身的独特性，这就决定了其审计的方式方法、内容等异于领导干部经济责任离任审计。

　　2 我国现有城乡规划管控责任离任审计制度的缺陷

　　客观上讲，我国当前并无统一的关于城乡规划管控责任离任审计的制度规范，但在现实中与此相关的规范还是零星存在于某些规章制度内。依现有规范内容综合分析可知，目前我国城乡规划管控责任离任审计制度存在以下几个方面的缺陷，这些缺陷的存在，足以反映出现行城乡规划管控责任离任审计制度并没有完全反映出规划领域内责任的特殊属性。

　　（一）审计组织实施机关位阶低，难以树立审计应有的权威

　　据现有的规范内容分析，城乡规划管控离任审计之组织实施机关仍由当地审计机关担任，其审计模式的实质就是下级审计上级。在形式上，由审计机关来组织实施城乡规划管控离任审计并无不妥，这也符合我国现行审计制度要求。但仔细分析之，可明显发现问题。城乡规划管控离任审计之对象为省、市、县（市、区）政府的主要负责人，相对于审计机关而言，其权力持重更为明显。虽我国审计机关受当地政府和上级审计机关的双重领导，对当地政府的权力有一定的制约作用。但不管怎样，相对于政府而言，审计机关是下级机关，其实际上所拥有的权力显低于政府。因此，审计机关在审计过程难免会受到其他因素的干涉和影响，进而其审计权威难以树立。据此毫无疑问，现行的下级审计上级模式的城乡规划管控离任审计，难免缺乏公正性和可信度。

　　（二）审计时间具有滞后性，难以发挥审计监督的应有作用

　　审计机关对城乡规划管控离任进行审计，通常与政府主要负责人任期?染?济责任审计具有同步性。从工作开展的便利性上分析，这种同步性的审计极大地节约行政资源并提高了工作效率。但问题的关键是，对城乡规划实施的管控责任与经济责任存在交大的差异。譬如，城市生态环境保护、城市“绿线”“蓝线”管控执行等对城市发展及其整体利益具有极大的影响，如果在执行期间就存在问题，但直到领导干部离任时才对其进行审计，其造成的损失就难以挽回。更为关键的是，当审计机关在进行城乡规划管控离任审计时，确实发现存有重大问题，这是否意味着原先的规划可以撤销抑或更改，答案显然不是一概肯定的，直接撤销或更改规划所带来的社会风险也是很大的，这要具体问题具体分析。如果存在错误的规划不能撤销又不能更改，显然这不利于社会经济的发展。更何况，直到离任时才审计城乡规划管控责任，这往往会导致所进行的审计成为“形式”。据此可说明，现有的城乡规划管控离任审计存在审计时间具有滞后性，难以起到审计监督的作用。需延伸说明的是，城乡规划管控离任审计，重点应落在“审计”上，而不是“离任”上。因此，在审计的模式上，应采用“先审后离”，而不是采取与领导干部经济责任审计相同的“先离后审”的模式。 　　（三）审计方式方法存在局限性，难以适应审计监督的需要

　　按我国审计法的规定，对领导干部离任进行审计的方式方法，主要是采用检查、验看会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产等书面材料的形式进行，即使是其后出台的《经济责任审计指南（2012）》对审计的方式方法作了细化，但这些方式方法仍只能适用于领导干部离任时的经济责任审计，而不能适用于城乡规划管控离任审计。城乡规划管控侧重的是“管控行为”，这些行为有可能是合法的，也可能是违法违规的抑或未履行。因此，城乡规划管控离任审计重点是对管控行为的审计监督。于此，如果依旧采用传统的“检查、验看凭证”的方式对其进行审计，难以起到审计监督的作用。当然，这些行为的“载体”有可能是以书面形式呈现出来的，但这种书面形式与会计凭证是有显著区别的。譬如，用地许可虽是书面文件，但其与会计凭证明显不同。据此，如用经济审计的方式方法对其进行检查、验看，显然是行不通的。

　　值得延伸说明的是，我国现行已有的城乡规划管控离任审计，没有引入公众参与以及社会监督机制等第三方评价机制，这使得该项审计工作之结果的正当性及实效性大打折扣。当然，除上述主要问题及缺陷外，我国现行已有的城乡规划管控离任审计还存在诸多其它问题，限于篇幅原因，本文不再赘述。

　　3 我国城乡规划管控责任离任审计制度的完善进路

　　发现问题、研究问题的终极目的是为了解决问题，本文也不例外。据上内容毋庸置疑的是，我国现行的城乡规划管控责任离任审计是存在问题的。那如何解决这一问题，是值得深思的。为达致理论上的自洽，笔者认为根据实体与程序等方面内容对其予以规范上的完善，是解决这一问题的内在理路，这也是我国城乡规划管控责任离任审计得以完善的根本进路。

　　（一）在城乡规划法中加入城乡规划管控责任离任审计条款

　　为使城乡规划管控责任离任审计能够顺利推行，应在法律层面对其加以宣示。接下来的问题是，城乡规划管控责任离任审计，既与审计有关，更与城乡规划实施管控有关，那其应该在哪部法律上予以宣示？也许有人会讲，既然城乡规划管控责任离任审计作为审计的一种类型，其应在审计法内予以宣示，但笔者则有不同的看法。虽然城乡规划管控责任离任审计是审计内的一种类型，在一般法理论上，其应受审计法的规制，但究其实质，其与城乡规划法更有极为密切的关联，且审计的内容多与城乡规划法所定的实施内容有关。因此，笔者认为，在当下规划实施过程中所生纠纷日益增多的情形下，在城乡规划法中加入城乡规划管控责任离任审计条款更为恰当。如将城乡规划管控责任离任审计强行加入审计法内，这会使得审计法之法条内容变得突兀，且破坏了整部法律的完整性与统一性。当然，这不是说城乡规划管控责任离任审计不受审计法的规制，而是作为一种单行法上的特例而存在。

　　那么，将城乡规划管控责任离任审计条款安放在城乡规划法何处为妥？结合城乡规划法的实际，笔者认为将其放在城乡规划法第六章“法律责任内”为妥，因为审计的目的之一就是需对违法违规的行为进行追责，如将其放在“总则”抑或其它章节之内，就显得没有凸出审计之目的功效。除此之外，还可以将所有与城乡规划管控责任离任审计相关的内容独立成章。当然，对于这一法条放之何处，学界仍可进一步讨论。

　　（二）在法律上明确城乡规划管控责任离任审计的程序

　　依过程论分析，城乡规划管控责任离任审计“剑指”的是领导干部对城乡规划实施的管控行为，在一定意义上讲，其是督促纠正领导干部对城乡规划实施管控不力行为的过程，同时也是国家依法治国的必然结果。于此，不管是作为过程的监督还是作为依法治国结果的监督，其都需要法律程序作为载体。严格意义上讲，城乡规划管控责任离任审计非当前法律上的概念，但该审计具体可概述为相关机关在进行城乡规划管控责任离任审计时所应遵循的方式、步骤、时间和顺序的总和。依通常程序法理，城乡规划管控责任离任审计程序至少应包含主体、客体以及程序运行机制等方面的内容；“主体”解决的是“谁”承担城乡规划管控责任离任审计组织实施工作，客体则是解决审计“谁”及审计“什么”的问题，而程序运行机制解决的“如何”开展该项审计工作。

　　接续上述内容分析，由于现行审计模式为下级审计上级，即相对于领导干部而言，审计的主体为下属的审计机关。因此，这种审计的权威在相对意义上讲是不存在的。因此，在设计城乡规划管控责任离任审计时，必须在法律上明确应由上级审计机关主导该项审计工作的实施。当然，由于城乡规划的实施涉及到规划方面的专业知识，上级审计机关在进行该项审计时，应邀请相关规划部门抑或第三方部门参与。至于客体方面的内容，因为城乡规划管控责任离任审计概念本身就较为清楚地表明了该项审计的对象，就是各级政府的主要负责人的规划管控履职情况，所以此项内容无需赘述。接下来的一个关键问题是，城乡规划管控责任离任审计的程序如何运行的问题。笔者认为，在运行环节上，审计程序的启动、审计、作出决定、说明理由、公示等该程序运行环节是必不可少的。其中，审计程序的启动应有别于领导干部经济责任的审计，如上所述，应采取“先审后离”的模式；而审计过程中的方式方法不能简单的采用检查、验看凭证等方式方法，而应采用听取群众意见、调阅相关卷宗以及吸纳专业人士评价意见等综合的方式方法进行；公示环节则是要将审计结果向社会发布，接受社会的监督，如在公示阶段发现问题等必须立即纠正。

　　（三）在法律上明确城乡规划管控责任离任审计结果的法律效力

　　依现有的城乡规划管控责任离任审计规范可知，审计结果并没有法律上的强制力。譬如，按照安徽省的?定：城乡规划管控责任离任审计结束后，审计机关应当及时向城乡规划部门通报审计发现的问题，对需要移送的案件线索，则应区别情况分别移送。对于这一规定，实质上并未在规范上赋予该项审计结果的法律效力，这也使得该项审计结果的权威性和严肃性大打折扣。据此，笔者认为，为解决该等问题，应在在法律上明确城乡规划管控责任离任审计结果的法律效力，具体言之，应在法律上明确该项审计结果是领导干部晋升、追究违规或失职责任的法定依据，而不仅仅是作为问题线索使用。

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