“破窗效应”理论在教育审计中的应用探讨

　　1982年3月，美国政治学家威尔逊和犯罪学家凯琳提出了 “破窗效应”理论，认为如果有人打碎了一栋建筑物的窗户玻璃，而这扇窗户又得不到及时维修，就可能受到某些示范性的纵容，诱使别人仿效去打破更多的玻璃. 从“破窗效应”中，引发我们这样一个思考：任何一种不良现象的发生，都会传递着一种强烈的暗示，导致不良现象的倍增效应，同时必须时刻关注那些看起来出人意料、微乎其微的“过错”，防止纵容更多的人“去打烂更多的窗户玻璃”，避免产生 “千里之堤，溃于蚁穴”的恶果。

　　教育审计作为教育系统内部控制的重要组成部分，在风险管控、构建第三道防线等方面发挥重要作用。最终目标是通过对教育系统具体工作或项目进行各方面审查，以内部评价方式对财政性资金、资产和资源效益进行合理控制，在业务层面设立风险红线，在关键环节不留“暗门”、不开“天窗”，在系统内部形成无形威慑力，从而遏制系统“溃堤”的恶果。这与“破窗理论”主张通过清除小过错和无序状态，规避风险的目标从根本上来说是一致的。

　　一、“破窗效应”理论下教育审计关注的两个风险点

　　参考2009年7月颁布的《内部审计实务指南第4条-高校内部审计》对高校内部审计的定义，内部审计价值体现旨在促进完善管理控制、防范风险、创造效益，从而促进教育事业目标的实现。这里的风险应用在教育审计上不仅仅是审计风险，还包括教育系统在开展与资源利用有关的业务及内部控制活动等所造成的风险。这两个风险的形成是教育审计主体和客体相互作用的结果，是矛与盾的关系。“破窗效应”要求教育审计机构及人员必须关注这两个风险点。

　　（一）审计风险

　　内部审计恰是在窗户周围形成强大的防线，确保教育系统整体风险趋于可控状态。而确认可接受的审计风险则决定了防线的厚度和强度，冲击这些防线的审计风险点主要表现为如下几个点：（ 1）确认风险：被审计单位财务报告存在重大错报或教育管理上存在弊端和漏洞，而内部审计人员认为财务报告是合法公允以及管理是健全有效的，并因此提出不恰当审计意见（2）管理风险：审计人员对具体业务、内部控制及风险管理系统只能正确认识和科学评价，不能被管理层采用而有效影响它们运作水平而形成的风险。（3）咨询风险：教育系统审计机构及人员提供咨询服务导致咨询程序不合适或者咨询意见失当，造成审计部门信誉受损、接受咨询部门财产损失等带来的风险。（4）担保风险：审计人员被要求参与具体业务风险担保如报表会签、参与采购监督等造成的连带风险。（5）质量风险：审计中存在诸如审计职能和目的不明确、 审计结论和建议缺乏权威性以及教育审计监督缺位等问题带来的风险。（6）其他审计风险。

　　（二）教育系统风险

　　风险管理要求我们必须关注“窗户”的易损面，特别是细微、累加、隐蔽的风险点，这些风险若未被识别将使风险恶化成为可能。风险点主要集中在以下几个方面：（1）法律政策风险：国家法律、法规及政策的变化对教育决策带来的风险。（2）经济风险：教育系统在履行职责时，不可避免参与各种经济活动，因此，财务制度、投融资政策、资金调配、信用等因素所带来的风险。（3）安全事故风险：教育系统内部出现的疏忽引起的突发性重大安全事故特别是校园安全事故带来的风险。（4）业务营运风险：包括教育业务管理缺位或错位、内部控制设计失当或执行无效，教育发展与改革中内外部利益诉求未得到解决带来的风险。（5）人员风险：关键岗位及员工管理不规范、道德缺失、工作能力低下带来的风险（6）其他风险。

　　二、合理运用“破窗效应”理论，积极发挥内部审计作用

　　审计实践告诉我们，要是使内部审计对“破窗效应”遏制作用最大化，应通过发挥审计结果作用，加强审计资源建设，完善审计服务体系等措施继承、发展和创新“破窗效应”理论。确保相关部门及人员不敢、不能、不想“破窗”，从而达到管理教育系统风险，降低审计风险的审计目标。

　　（一）加强监督检查，发挥教育审计结果作用

　　教育内审机构及人员会同审计联席会议有关成员处室应整体评估被审计各直属单位及学校整改措施实施力度，对审计发现问题和审计建议整改落实情况进行指导和督促，实行审计发现问题的整改报告制度，建立审计结果运用制度，逐步探索和推进经济责任审计结果公告制度，建立健全审计项目警示谈话办法、经济责任审计结果问效、问责机制等。教育系统纪委、监察、人事等部门处室应当根据干部管理监督的相关要求运用经济责任审计结果，将其作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据。内审机构将根据审计联席会议意见把被审单位的审计结果在一定范围内公开，接受教职工监督。对不重视整改、拒不整改和整改不到位的，要加大定期检查和审计力度，对审计中发现违反财政纪律行为不姑息、不纵容，特别要对破窗“第一人”进行严肃处理，对单位领导进行责任追究，并及时提出处理意见上报纪委监察部门，以形成强大的审计威慑力。严惩的目的不仅仅在于惩罚犯错误的人，更重要的是警示准备犯错的人和未犯错的人，越界犯规会有严重的后果。使各相关部门及人员不敢“破窗”。

　　（二）加强资源建设，构筑教育审计能力基础

　　资源建设是审计第一要务，合理评估自身能力并加强审计资源建设是构筑审计阵地的基础。打铁还需自身硬，“窗户”的完好无损是基于对教育系统自身监督能力的畏惧，这其中包括审计监督，这对审计的经费保障、智力储备、审计质量及审计方式等提出了更高的要求，首先，要加大审计经费投入，保障审计经费合理使用，支持内部审计机构及人员依法履行职责；其次，加强对审计人员审计流程、计算机应用能力等知识体系的培训，并引进基建、安全、信息等方面的智库专家，加强人才储备；第三、审计质量是内部审计的生命线，教育审计部门应逐步构建教育审计质量及评价体系，试行教育审计督导制度，提升审计质量和效力；第四、可以通过试点，整合一般性流程，融入信息化手段，嵌入审计模块，推出一批高质量的信息化审计案例，与此同时要加强对软硬件的采购管理，采用前期甄选和后期开发相结合，采购适合教育系统内部审计的信息化系统，并加以推广，实现全过程审计和非现场审计。 通过人、财、物、技术等因素发力，确保有能力在事前制止“破窗”行为、发现破窗及时“吹哨”，使各相关部门及人员不能“破窗”。

　　（三）加强审计宣传，完善教育审计服务体系

　　就像高明医生一样 “不治已病治未病”，而要治“未病”，制度的实施是根本，重点是在服务，关键在于人。若防患未然，应考虑在以下方面发力。第一、通过宣传加强关键岗位廉政建设，可以通过发放资料、召开会议、网络视频等方式宣传审计的相关知识，提高对风险管理的认知水平；也可以通过召开专题研讨会等形式，研究内部审计工作的实际案例，通过正反例子的审计结果运用对领导干部进行警示宣传，深化对内部审计重要意义与作用的认识。第二、全面宣传教育内部审计的各项法规制度，特别是《教育系统内部审计工作规定》等内部审计工作规章制度；以及《内部审计实务指南第4号-高校内部审计》等审计业务规范，以此增强各方面对教育内部审计的规章制度意识。第三，要积极把审计工作阵地前移，在审计监督的同时在不违背独立性原则的基础上，经教育系统领导委托或许可向直属单位及学校提供教育经济活动以及其他相关领域咨询活动；主要内容包括以下方面：1、提供直属单位或学校管理层通过购买校方责任保险、小型修缮项目委托第三方审价等方式?M行风险转移、规避、降低、处置等措施意见。2、凭借自身在内部控制系统中的特殊地位，牵头、沟通、调解各单位及学校的一些管理实务，使这些管理实务能和谐进行，如审计后整改、帮助各部门制订规章制度的框架。协调改进内部控制程序的部门责任等。3、接受服务对象委托对相关人员进行培训等活动，提高有关方面认知和能力水平，如通过对下属兼职审计员（主要是财务人员）的培训正面作用于直属单位及学校财务管理等。通过加强审计宣传，转变审计职能结构建立具有教育系统特色的审计咨询服务体系，使各部门主动不触碰底限，不想去“破窗”。

本文链接：http://www.qk112.com/lwfw/huijilunwen/shenjihuiji/146677.html