基于协同理论视角的自然资源资产离任审计评价体系构建

　　自然资源资产离任审计评价是对领导干部履责过程和结果进行评价，客观公正的评价结果是对领导干部进行环境责任界定和生态环境损害责任终身追究制度建立的基础。然而，评价体系协同性的缺乏导致评价工作不能顺利展开。本文基于协同理论，从协同创新的角度出发，构建自然资源资产离任审计协同创新评价体系框架，使得信息资源能够被有效整合并提高评价系统的运行效率，推进自然资源资产离任审计评价的发展。

　　一、自然资源资产离任审计评价与协同理论的契合性

　　协同理论作为一门横断学科，关键研究从自然界到社会领域的共同本质规律。协同理论亦称“协同学”或“协和学”，是20世纪70年代以来在多学科研究基础上逐渐形成和发展起来的一门新兴学科，是系统科学的重要分支理论。其主要理论分为3个方面，即协同效应、自组织原理和伺服原理。其中协同效应是指由协同作用而产生的结果。

　　根据协同效应，评价系统内部的各项活动之间相互作用，相互协调，通过耦合的方式完成各项活动的有机整合，发挥出大于各自功效的能力，实现系统和组织的整体性功能，使之大于各项活动效用的简单相加。协同学理论和自然资源资产离任审计评价理论虽分属于不同领域，但二者可以紧密地联系起来，协同学的协同效应为评价体系的发展打开了新的切入口，可以将协同学理论引入到自然资源资产离任审计评价中，二者具有很强的契合性。在此基础上，本文尝试构建自然资源资产离任审计评价协同创新体系框架。

　　二、我国自然资源资产离任审计评价的现状及存在的问题

　　（一）评价现状

　　许多学者对自然资源资产离任审计评价体系进行了理论上的探讨，对其评价模式以及实际审计试点案例进行了分析和总结，提出了各自的看法。杨斌（2014）指出，建立科学、完善的自然资源资产离任审计评价体系，并非无任何经验可借鉴，国家审计机关可以比照经济责任审计评价体系，将领导干部任职期间对自然资源资产的利用结果显示在报告中，为日后领导干部的升迁提供依据。张宏亮（2014）等人认为建立评价指标体系最能体现领导干部的受托管理责任，然而由于地方政府相关部门并未完全向社会披露自然资源资产信息，考虑到数据的可获得性，因此建立了耕地占补平衡完成比例、空气质量优良天数等16个评价指标。

　　从目前的研究来看，由于各地区各部门的自然资源禀赋以及经济社会环境的不同，在设置评价体系时，各地区基本上都采取结合自身实际的方式，可借鉴性不强，不利于在全国范围内开展规范的自然资源资产离任审计评价工作。因此，如何对领导干部自然资源资产受托责任进行科学、公正的评价，找出评价系统各要素之间的协同机理，构建自然资源资产离任审计评价协同创新体系，对于自然资源资产离任审计的发展具有重要的理论和现实意义。

　　（二）存在的问题

　　结合自然资源资产离任审计评价工作流程，评价要素主要包括评价目标、评价主体、评价对象、评价指标、评价方法、评价标准、评价结果等。各个评价要素相互关联，同时又相互制约，为了提高评价工作的效率，各要素之间的平衡协调必不可少，这就需要对它们之间的协同性进行考量。

　　（1）从评价方法上来看，现运用的自然资源资产离任审计评价方法多为静态评价方法，无法对领导干部任职期间对生态环境造成的损害进行全过程的动态监测，且无法有效解决由于自然资源的空间性、流动性、时效性等问题而导致的评价结果不够客观公正的问题。动态的评价应当在时间维度上形成动态的监测，在空间维度上实现差异化评价。然而，运用现行的评价方法对领导干部的自然资源和环境受托责任进行评价时，显然静态的评价方法与动态的评价结果之间无法协同。

　　（2）从评价指标来看，目前的自然资源资产离任审?评价指标体系大多从环境政策执行、各类自然资源的管理效果、财务稳健性等方面出发构建多层次的评价指标体系。自然资源资产离任审计作为一类与生态环境相关的审计形式，首先与区域的社会发展情况和经济发展情况脱不开关系，需要将这两类因素纳入评价指标体系之中，以衡量社会、经济、环境之间的相互协同程度。其次，政府与其他相关方之间对于自然资源资产和生态环境相关的信息共享程度、与相关的专业技术创新之间的协调程度等方面，也需要用指标进行衡量。然而目前评价指标大多运用国家规划中或是环境相关标准中的硬性指标，类似对上述评价对象进行评价的协同创新性指标很少出现。显然，稍显硬性的评价指标与相对灵活的评价对象之间协同性不足。

　　（3）从评价主体来看，目前自然资源资产离任审计的开展主要采取国家审计的模式，在进行评价时，由国家审计机关对地方各级党委和政府主要领导干部履责情况进行评价。然而，单一的评价主体，受知识能力和信息接收渠道等因素的限制，无法充分揭示自然资源资产管理和生态环境保护中存在的问题，不利于领导干部绿色政绩观的树立，不利于促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。显然，单一的评价主体与多元的评价目标之间协同性不足，不利于政府和社会公众等多方共同参与的协同治理环境的建设与发展。

　　（4）从评价标准来看，目前一般采用的方法大致有两种。第一种，根据现有理论，通过专家判断的方式对标准进行设立；第二种，根据国家标准或是国际标准。这两种方法，第一种受专家主观判断的影响，客观性不足，用这种方法设定评价标准，得出的评价结果难免不符合评价对象的实际情况；第二种使用硬性标准进行评价，评价的结果难免会显得过于刚性而缺乏弹性变化。显然，固化的评价标准无法满足评价结果客观灵活的要求。 　　三、自然资源资产离任审计评价协同创新体系框架构建

　　自然资源资产离任审计协同创新体系是指以政府部门党政领导干部自然资源资产离任审计评价管理为主体，包括政府部门、第三方专业机构、社会公众等相关方，各方通过自组织活动，把评价体系中无规则和无秩序的要素，通过评价系统中各子系统之间的相互协同，组成相互协同的、具有新的时间和空间结构的自组织状态，形成协同创新的评价系统，以期得出客观、公正的评价结果，并对领导干部进行相关责任认定。

　　在协同创新体系中，不仅评价体系内部各要素之间存在协同关系，评价体系外部大环境系统中各要素同样要与评价体系进行协同。具体如图所示。

　　四、推进自然资源资产离任审计评价协同创新体系构建的建议

　　（1）营造协同创新环境。通过媒体宣传或信息公开等方式提高政府、社会机构和公众对于协同创新重要性的认识；积极建设人才队伍，定期进行领导干部生态文明知识教育，加强政府的管理水平，提高领导干部思想素质；加大创新投入，进行创新课题研究，引进新的科学技术成果，完善基础设施建设；尽快落实各项配套制度，加快编制自然资源资产负债表，完善自然资源资产核算和报告制度等。

　　（2）构建协同创新信息网络平台。创新评价模式，投入资源建立信息网络平台，各相关方能够将自己获取的数据以及相关信息在此平台上交流反馈。该平台应该设置政府部门、社会机构和社会公众的准入门槛和使用权限，国家审计人员在该平台上获取并利用数据信息结合评价系统需求对领导干部任期受托责任进行评价，同时对评价结果进行披露；社会机构在获取政府授权的情况下，通过网络平台对评价工作提供辅助性帮助，并承担相应责任；社会公众可以采取实名制的形式，在该平台上完成相关问卷调查，提供相关证据，并获取评价过程中的重要事件信息和评价结果，进行信息的交流和反馈，对政府工作进行监督。

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