审计全覆盖背景下提升审计质量的思考

　　中图分类号：F239.4 文献标识码：A 文章编号：1673-291X（2016）05-0186-02

　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件，明确提出对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。审计质量是审计工作的“生命线”，审计机关一直高度重视审计质量，近年来，国家出台了国家审计准则等一系列规范性文件来保证审计质量。但仍存在一些影响审计质量的制约因素。因此，新形势下如何克服这些制约因素，提升审计质量，满足审计全覆盖的要求，更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，需要进一步深入研究。

　　一、审计全覆盖的内涵和要求

　　审计全覆盖，是指审计机关在一定周期内对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计。审计全覆盖的要求包括以下几个方面：一是要有广度。审计范围要涵盖公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况等，做到应审尽审，凡审必严，严肃问责。二是要有深度。审计机关对每一个审计项目都要审深审透，发现被审计单位存在的各类问题，分析产生问题的原因，提出针对性审计建议。三是要把握重点。要紧紧围绕党和政府工作中心，对重点部门、单位、领导干部、项目、资金等分别采取不同的审计频次，确定审计的重点领域和关注的重点问题。四是要有计划推进。要根据审计机关实际情况，有计划、有步骤地推进审计全覆盖。五是要注重审计成效。要对审计发现的违法违规问题，要在追究相关单位和人员责任的同时，深入分析问题产生的原因，提出切实可行的审计建议，重视审计整改，推动完善各项政策和制度。

　　二、审计全覆盖背景下的审计质量控制目标

　　要在审计全覆盖背景下提升审计质量，首先要明确质量控制目标，其已不仅仅局限于审计实施过程中各项审计基础工作的规范化，还逐渐扩大到审计效率提高和审计成果运用上来。具体来讲，审计全覆盖背景下的审计质量控制目标就是通过调动各种审计资源和力量，运用多种审计方法和技术，高效率、高质量完成各项审计工作，通过审计全覆盖发现国家重大策部署执行中存在的突出问题和重大违纪违法问题线索，维护财经法纪，促进廉政建设；反映经济运行中的突出矛盾和风险隐患，维护国家经济安全；总结经济运行中好的做法和经验，注重从体制机制层面分析原因和提出建议，促进深化改革和体制机制创新。

　　三、审计全覆盖背景下提升审计质量的制约因素分析

　　（一）审计人员素质提升与审计全覆盖的要求存在差距

　　审计全覆盖背景下，审计范围涵盖全部公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况等，随着审计监督领域的扩大，审计涉及的行业将会越来越多，审计人员面临的审计对象和审计环境也将会越来越复杂，审计人员除了要具备过硬的思想政治素质、身体素质和心理素质外，还需要不断更新知识结构，熟悉各行业的基本知识和薄弱环节，掌握新的审计技术和方法。但在目前状态下，由于审计项目安排过多，审计人员往往疲于应付各类审计项目，很少有时间主动提升自身的知识结构。在实际审计工作中，审计机关很难安排充足的时间组织审前培训，审计人员只能在审计过程中边审计边学习，审计结束后也很少有充足的时间对审计项目实施过程中的先进经验和不足进行总结交流，审计人员难以持续提升自身的审计能力，最终导致审计项目中发现的问题不多、不深、不透，难以保证审计全覆盖背景下的审计质量。

　　（二） 审计工作效率与审计全覆盖要求存在差距

　　审计全覆盖背景下，审计机关要提升审计质量，就要在有限的审计时间范围内，充分利用各种审计资源和审计手段，发现审计问题并完成审计取证工作。但是，目前条件下的审计工作效率与审计全覆盖的要求还存在差距，主要表现在两个方面：一是审计对象和审计资料繁多，难以在短时间内发现问题线索。全覆盖背景下的审计对象往往比较复杂，被审计单位包括政府各部门、国有企业和与之有业务关系的相关单位，审计资料包括财务资料、决策资料、业务资料等，要在堆积如山的审计资料中发现问题，需要认真对比分析各种资料和数据，并延伸审计相关单位，这种条件下难以在短时间内发现重大问题线索。二是发现问题线索后的取证工作存在困难。审计机关发现发现问题线索后，对问题的取证就显得尤为重要，如果取证出现问题，将会大大影响审计质量。审计全覆盖背景下，由于审计范围扩大，审计发现问题也往往会涉及多个部门和单位，各部门和单位从自身角度上看待同一问题，会存在一些不同的说法，如果不能掌握取证技巧，被审计单位可能互相串通、互相推诿、避重就轻，甚至拒绝提供审计资料，给审计取证工作带来很大难度，影响审计效率和审计质量。

　　（三） 审计组织模式与审计全覆盖要求存在差距

　　按照审计全覆盖的要求，审计机关要在一定周期内对依法属于审计监督范围的所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的部门和单位，以及党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况进行全面审计。但是现有审计组织模式与审计全覆盖的要求还存在一定差距，主要表现在两个方面：一是审计力量不足。目前审计项目的实施主要依靠各级审计机关的审计人员，未能充分利用社会审计和内部审计资源。二是部分审计项目安排存在重复和交叉，有的被审计单位在一定周期内被不同类别的审计项目审计多次，浪费审计资源，影响审计质量。

　　四、审计全覆盖背景下提升审计质量的建议 　　（一）科学合理安排审计项目

　　科学合理安排审计项目是提升审计质量的基础。按照审计全覆盖的要求，审计机关要在掌握审计范围内的所有审计对象有关情况的基础上，围绕党和政府工作重心，充分考虑审计机关和审计人员实际情况，分类确定审计重点的审计频次，科学合理安排审计项目，既要突出年度审计重点，又要保证在一定周期内实现全覆盖。在审计全覆盖背景下，要科学确定审计重点，细化审计内容，根据审计重点和细化的审计内容合理安排审计项目，既突出审计重点，又有效防止重复审计，使有限的审计资源利用最大化。

　　（二） 建立审计人员定期培训和审计项目总结机制

　　审计人员素质是提升审计质量的基本保证。审计全覆盖对审计人员的知识结构提出了更高的要求，为了改善审计人员的知识结构，提升审计人员的综合素质，需要建立审计人员定期培训和审计项目总结机制。定期培训包括审前培训、中长期培训、专题培训等，通过培训，使每一位审计人员都能够掌握最新的审计技巧和方法，改善审计人员的知识结构。审计项目总结是在审计项目结束后对项目实施过程中的经验和不足进行总结，使审计人员不断积累审计项目实施过程中的经验和不足，持续提升审计能力。

　　（三） 注重审计取证技巧

　　审计取证工作是审计项目实施过程中的主要工作，充分、适当的审计证据是审计质量的根本保证。审计全覆盖背景下，审计范围比较广，被审计对象众多，审计内容覆盖面广，对审计取证工作提出了更高的要求，为了提升审计质量，需要注重取证技巧。一般来讲，审计过程中可以采取“先易后难、先外围后核心”的取证策略，发现问题线索后，要对问题线索深入分析，充分估计取证过程中可能遇到的困难，从外围入手，层层深入，获取足够审计证据后再与被审计对象交换意见。只有这样，才能保证审计证据的充分性和有效性，保证审计质量。

　　（四） 加大审计资源整合力度

　　审计全覆盖背景下，充足的审计力量是保证和提升审计质量的先决条件。为了保证审计项目中的审计力量，需要创新审计组织方式，加大审计资源整合力度。一方面，要统筹安排各级审计机关的审计力量，探索新的审计组织方式，在审计署统一组织的审计项目中，适当整合地方审计机关的审计力量，使审计署和地方审计机关优势互补，形成合力；另一方面，要整合社会审计和内部审计等外部审计资源，通过向社会购买审计服务等方式，充分调动社会资源充实国家审计的审计力量。

　　（五） 注重提升和运用审计成果

　　审计成果是审计项目实施效果的最终体现方式，全覆盖背景下提升审计质量，最终就是要提升审计成果的质量。对于审计中发现的问题线索，不能停留在问题表面，要将问题查深查透，深入调查存在问题的被审计单位和个人的背景资料，深入研究相关单位和个人的责任，深入分析问题产生的原因和后果，提出切实可行的审计建议，使发现的问题转化成为高质量、高层次的审计成果。另外，还要建立审计成果共享机制，加强各级审计机关、不同审计项目之间的沟通和交流，实现审计成果及时共享，避免重复审计，提高审计效率和审计监督成效。

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