英国政府科研经费管理对我军科研经费审计工作的启示

　　如何规范和加强科研经费管理，是许多国家十分重视的问题。美英等发达国家科研经费管理制度相对来说比较完善。笔者于2014年9月赴英国参加科研经费管理与监督培训。学习期间，先后邀请英国政府内阁六人智囊团成员斯蒂文博士介绍英国政府科研管理机构设置及科研经费拨款系统，英国文化协会高等教育顾问约翰先生介绍英国科研经费管理情况，牛津生物医学研究中心运营部主管沃斯里奇博士介绍该研究中心经费管理和监督流程，牛津大学野生动物研究所高级研究员菲利普博士介绍该所与中国合作渠道、合作形式及其经费来源及管理；参观访问了英国公共工程贷款委员会、英国议会科学技术办公室、苏格兰拨款委员会和苏格兰大学环境研究中心，了解其主要职能及经费管理情况。

　　一、英国政府科研经费管理的主要特点

　　英国是科技大国，也是科技强国，人口不到世界人口的1%，科研投入不到3%，却发表了7.9%的高质量学术论文，论文引用率高达11.8%，获得诺贝尔自然科学奖等世界大奖人数仅次于美国。可以说，英国的科研投入产出效益很高。英国科研经费投入渠道主要包括三个方面：政府预算、慈善机构赞助、企业及科研机构自身投入，政府预算约占年度科研经费总支出的三分之一。据统计，2011年英国政府财政科研经费支出为98.68亿英磅，占英国国内研发总支出274亿英磅的31.2%。近几年来，英国政府不断加强科研经费管理，完善制度，创新机制，强化监督，科研经费使用效益不断提高。主要有以下几个特点。

　　1、整合资源，建立统一高效、相互制约的科研管理体制

　　英国国家创新体系建设过程中，进行了多次大刀阔斧的机构改革。2009年在中央内阁设立大学与科学国务大臣，组建商业、创新与技能部，统一负责科研教育宏观政策的制定以及科研教育经费预算方案拟制。在科研经费分配上实行“双重支持系统”，即：商业、创新与技能部并不直接管理科研经费的分配，而是通过高等教育拨款委员会和研究理事会这两个独立的非政府公共机构，具体组织科研教育经费的分配。高校和公共部门科研机构是英国科学研究的主要力量。此外，企业的研发机构也在英国科研体系中占有重要地位。

　　高等教育拨款委员会的任务是向大学和学院分配教学和研究基础资金，经费额度按大学研究水平排名分配，不需要有明确的研究任务和计划。研究理事会则以研究项目的形式资助大学和科研机构的研究，其经费投入必须要有明确的任务和计划；研究理事会下设7个分理事会，按研究领域和方向确定各自的研究发展项目和计划，政府不干预研究理事会的日常工作。英国政府所有科研经费均要接受国家审计署的审计监督，同时政府委托相关中介机构、评审委员会对科研项目实施和经费使用情况进行定期监督和评审。

　　2、以规划和政策为指导，强化预算的科学性和执行力

　　英国科研经费预算全部在科研规划、计划和政策的指导下编制完成，英国政府通过制订“科学技术基本法”、“科学技术基本计划”、“科学技术指南”等法规，明确今后若干年科学技术的研究方向及其年度预算目标额度，各地方政府根据国家大政方针分别制订本地区“科学技术重点指南”，严格指导本地区年度预算编制，以达到国家科技发展目标。可以说，在英国没有政策就没有预算，政策和预算是紧密联系在一起的。

　　每年5至6月，商业、创新与技能部和政府其他部门充分协商沟通后，共同提出科研经费预算，经财政部汇总，先由内阁进行审查，后报下议院全体讨论审核通过，上议院表示认可后执行。英国在内阁成立了科学技术委员会，设立首席科学顾问，独立向内阁提出科学技术发展咨询建议。在议会成立了科学技术办公室，负责评议政府提交的重大科研改革方案，为议员提供各方面科学技术信息和培训，便于议员掌握科学教育最新动态，对科研经费预算提出质疑，提高了科研投入决策的科学性和针对性。同时，各大学和研究机构必须制定科研经费开支预算，报董事会批准，批准后，未列入预算的经费严禁开支。

　　3、积极引入市场竞争机制，合理确定经费投入方向和领域

　　英国年度科研经费预算经议会批准后，除政府部门直接掌握的研发经费外，商业、创新与技能部将其他科研经费全部交由高等教育拨款委员会和研究理事会管理。高等教育拨款委员会一般采取公式拨款法对大学和教育机构进行拨款。公式拨款法就是根据统一的量化指标，对各高校从事教学科研的人员数量、学生人数、获得的科研成果和奖项等进行量化考核，通过同行评议的方式，将高校按研究水平分级排名，以此确定具体的拨款数额。拨款前，拨款委员会要与受款教育机构签订一份财务备忘录，规定大学获得和使用政府拨款所必须遵守的条件和开支范围，高校管理层必须按照财务备忘录要求开支经费。

　　研究理事会则以项目作为科研经费分配的主要方式，鼓励大学和科研机构积极申报项目。所有申报的项目以及项目评审情况都在网上公开，评审过程公开透明，采取同行评议的方式，完全由第三方组织完成，研究理事会只负责外部监督。科研项目确定后，按照研究进度拨款，承研单位严格执行项目申报书中编报的预算。目前，研究理事会资金分配的标准更加倾向于科研项目的产出和影响：一是看哪个科研项目能够带来更大的社会和经济利益；二是看哪个科研项目能够提升整个队伍和社会的科研能力。

　　4、健全以信用为基础的制度体系，科研经费监督风险降低

　　英国作为信用成熟社会，社会各界人士视声誉高于一切，科研人员更是如此。在科研经费管理方面构建了以信用为基础的，自我约束与外部监督并重的经费监管体系，科研经费使用失信行为鲜有发生。科研人员在经费使用方面存在信用问题，不但以后在科技界难以立足，甚至在整个社会亦寸步难行，影响其今后的工作，乃至生活的方方面面。 　　在个人薪酬方面，科研项目中允许按工作量分摊个人的薪酬，但这种分摊并不影响科研人员总体收入水平，科研项目并不能为其带来额外收益。甚至，科研人员以专家身份出现在各类评审评估活动中也不领取专家咨询费，这样一种机制为科研人员潜心研究创造了良好的工作环境。在科研经费监管方面，一方面科研机构建立了良好的法人治理结构，内部管理部门对科研经费使用发挥了第一道屏障作用。另一方面，在结题环节，需要聘请第三方独立机构对经费的使用及产出进行鉴证，相应鉴证费用在预算时予以事先明确，以此构建了第二道经费使用屏障，确保科研项目的投入产出达到预定的比例。

　　二、对我军科研经费审计工作的启示

　　这次培训，开阔了笔者视野，增长了知识，拓展了思路，受益匪浅，并对坚持问题导向，牢固确立“正在战斗、胜人一筹、审则必究”的审计理念，落实“让审计这把‘利剑’开刃，让‘高压线’带电，让审计成果的运用更加充分、更加深入、更加有效”的指示要求有了更加深刻的理解和认识。结合实际工作，笔者认为我军今后的科研经费审计工作应注意一下几个方面问题。

　　1、发挥审计监督利剑作用，加大科研领域违法违规问题查处力度

　　英国科研经费管理，时时处处以“诚信”为基础，经费使用透明度很高，科研经费监管的风险较小。反观我国，近年来科研经费被滥用挪用、科研舞弊现象时有发生，引起了社会的广泛关注和批评。科研经费审计必须把揭露违法违规问题作为首要职责，关注科研资金安全，从经费收支的真实性、合法性入手，审核大项经费划拨、大笔资金流向，深挖细究，查找挤占、挪用和侵占等问题。关注科研领域的虚假行为，掌握弄虚作假、徇私舞弊的主要手段和线索，有针对性地做好审前调查，掌握“玄机”，挖出“小金库”，让科研经费的“蛀虫”无处可藏。通过科研经费审计，进一步加强对权力的监督制约，促进净化科研领域工作作风和反腐倡廉建设，推进军队科研工作持续稳健发展。

　　2、发挥审计监督导向作用，促使提高军队科研经费使用效益

　　纵观英国科研经费管理，科研决策程序和预算管控严格、市场公平竞争力度大，科研经费投入产出效益很高。相比而言，我国我军科研经费的预算编制和管理较为粗放，经费开支随意性大，损失浪费现象比较多。科研经费审计必须发挥好“导流槽”和“倍增器”的作用，一方面加强科研经费源头审计，紧紧扭住科研项目立项和预算分配环节不放松，促使科研立项程序严谨规范，承研单位选定公平公正，预算安排科学合理，确保科研经费用对地方、给对人，产生较高的军事和经济效益。另一方面加强科研经费末端审计，严把经费使用关口，防止把科研经费变成“万能费”，杜绝不计成本和乱花钱，确保科研经费花出成果、花出效益。

　　3、发挥审计监督服务作用，推进军队科研管理制度健全完善

　　英国科研经费管理严格规范、效益高，源于有科学的管理体制和完善的管理制度。目前，我国政府管理、分配科研经费的部门较多，各部门职权条块分割严重。军队科研经费来源渠道也是多种多样，管理制度不够健全完善，有的地方还存在“空白”。这就要求科研经费审计人员在提高揭露和查处重大违法违规问题能力的同时，不断增强分析问题的能力，深入探究审计发现问题背后深层次的原因，找出科研经费管理存在的“瓶颈”和“短板”，在制度机制上寻求解决问题的方法和手段，为军委、总部提出有价值的建议和报告，推动科研经费管理改革，从有效监督与有效服务的结合上，整体提高审计工作质量水平。

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