开展全过程跟踪审计防范科研腐败

　　一、科研腐败的表现及原因

　　近年来，各部门、各领域科研项目立项数持续增多，科研经费总额逐年快速上升。与此同时，违规使用科研经费的问题也明显增多，有些领域还比较严重，已影响到科研活动的正常进行，甚至出现腐败和犯罪。科研经费已经成为项目负责人弥补工资收入的“潜规则”，就像手持“活期存折”一样随意取现，普通教师成了“百万富翁”，专家导师变身“老板”。

　　泛用和滥用科研经费的手段多种多样，主要表现为以下几种：1.擅自调整预算，扩大消费支出或报酬性支出；2.扩大开支范围，将未纳入预算的支出或按规定不允许发生的支出在科研经费中开支；3.找发票、凑发票、买发票套取科研经费；4.内外勾结，高价购买设备吃回扣；5.伪造科研合作，分包科研项目，划出科研经费；6.科研固定资产私人使用，无形资产流失。

　　随着国家对科研领域监督力度的加大，高等院校和科研机构的许多教授、学者因为泛用和滥用科研经费被查处。尤以中国工程院院士、中国农业大学生物学院教授李宁最为轰动和令人震惊，其涉嫌将承担的一个转基因项目的经费转移至自己控股的公司，涉及资金达千万元，堪称科研腐败的“大老虎”。

　　即使这样，被查处的科研项目和负责人只是极少数，而问题的存在则更为普遍。为什么在神圣的科研殿堂和象牙塔内会发生如此“庸俗”的案件呢？科研项目的三方面关系人可能均存在问题。一是立项部门对科研经费“易放难控”，没有形成完善的监督机制；二是科研项目的承担单位（项目负责人所在单位）内部控制制度不健全，对科研经费预算约束不力，未按预算控制科研支出；三是项目负责人思想上存在误区，认为科研经费就是自己的钱，可以随意支配。

　　二、科研项目结题审计现状不容乐观

　　目前，科研项目的立项部门和承担单位对科研经费的主要监督手段是项目结题审计（以下简称“结项审计”）。结项审计一般有两种方式，一是由立项部门委托会计师事务所对项目经费的收支情况进行审计，向立项部门提交审计报告；二是由承担单位的内部审计机构进行审计审签，在结项报告上签署审计意见。两种审计执行的现状和效果都不太理想。

　　会计师事务所审计一般由项目负责人委托，由项目负责人付费，客观上形成了项目负责人与事务所直接的雇佣关系，却要求会计师事务所对立项部门负责，势必令事务所左右为难，限制了外部审计的独立性，最终影响了审计结果的准确性，审计结论也就缺乏公正性。即使审计发现了问题，也为时已晚，往往损失已经造成，无法弥补，立项部门只能被动地接受审计结果。

　　承担单位的内部审计机构对科研项目结题报告的审计审签则更加简单。真正开展科研项目财务收支审计的比例很小，一般是应立项部门的要求进行审签。因为审签的目的是为了通过立项部门的结题，在这一点上，审计机构和承担单位以及项目负责人的立场是一致的，所以审签的程序非常简单，审计人员审阅了核算部门提供的账面收支明细后，在核算部门盖章基础上加盖审计机构公章，复印留存，不需要出审计报告。不会给项目负责人造成任何心理压力和负担，常常在结题报告上报前匆匆送到审计机构，要求“盖章”，甚至委派助手办理，审签成为了形式上的手续。

　　三、开展全过程跟踪审计的必要性

　　根据科研项目审计的现状分析可知，科研项目审计达不到预期效果的重要原因在于审计方式过于单一。不管是会计师事务所还是内部审计机构，实施的都是事后审计。事后审计是在经济活动完成后进行的一种评价和监督，评价财务收支是否遵守项目预算，监督财务收支有无违反财经法规和立项部门及承担单位财务管理制度。事后审计的积极作用类似于“亡羊补牢”，对其他科研项目有借鉴作用。但事后审计有其先天的不足，错误已经发生，损失也已经造成，难以弥补。损失不仅在于财产和经费，更在于人才。越是获得科研项目多的、获得科研经费多的项目负责人，往往越是精英人才，因为经济上的错误身陷囹圄，对其自身来说，得不偿失，对国家来说也是人才的浪费，令人痛心。如何更好地约束和保护科研项目负责人，规范科研项目的管理，提高科研经费的使用效果，是科研项目三方关系人共同思考的问题。

　　笔者根据20年审计从业经验认为，就防范科研腐败而言，主要任务是要保障科研经费收支的真实性和合法性，除了项目负责人必须加强自我约束以外，对科研项目实施审计是必不可少的控制和监督手段。但需要改进现行的审计方式，开展科研项目全过程跟踪审计。

　　全过程跟踪审计最初出现在工程审计领域，指在建设工程项目实施的各个阶段进行的事前、事中和事后控制。后来被其他类型审计所借鉴，逐渐拓展到对经济活动的全过程进行审计监督。通过开展科研项目全过程跟踪审计，可以将项目的申请立项，经费的划拨和使用，和项目结题的全过程都纳入审计监督的视野，加强事先防范、事中监督和事后评价，让科研经费自始至终均处于有效的指导和监督之中，按预算规范地使用，保证项目顺利进行，促进项目负责人守法自律。

　　四、全过程跟踪审计的程序和内容

　　由于内部审计机构承担着为科学研究服务的职能，也有约束和规范科研经费使用的义务，并且与外部审计相比具有得天独厚的条件：熟悉承担单位的各项内部控制制度，尤其是财务管理和科研管理方面的规定，能够做到审计依据明确；了解项目负责人科研项目数量、经费、成员、一般支出内容等情况，能够做到审计判断准确；作为承担单位的一个内设机构，与科研项目几乎是“零距离”，可方便地查阅项目相关资料和会计核算资料，能够做到审计时间迅及。因此，内部审计机构比较适合作为科研项目全过程跟踪审计的主体，经常和及时地开展科研项目审计。 　　全过程跟踪审计一般包括三个阶段：事前审计、事中审计和事后审计，科研项目全过程跟踪审计也就相应分为预算审计、预算执行审计和决算审计。

　　（一）预算审计

　　预算审计的主要内容有：1.项目资金预算的编制是否符合立项部门的规定。2.项目资金预算是否完整，承担单位配套资金、合作单位资金是否已经取得批复并纳入预算，外拨经费有无明细安排。3.预算有无细化，是否合理、可操作。

　　预算审计通常在项目申报阶段进行。项目预算若由项目负责人独立编制，一般比较粗糙，缺乏预见性，不太合理，在实际执行时会产生较大出入，在结题时会影响验收。审计人员可以提前介入，为项目组提供咨询和服务，指导项目组按立项部门意见和承担单位财务制度要求，结合本项目研究任务、研究手段、研究人员、研究时间等因素，科学合理地编制预算[2]。对于不合理、不可行或难以控制的预算项目，建议申报人员加以修正、调整，既利于通过立项部门审核，也便于今后执行。预算审计体现了内部审计的服务导向，可以起到防患于未然的作用。

　　（二）预算执行审计

　　预算执行审计的内容包括：1.科研项目预算资金筹措情况，预算收入是否及时拨付到账、承担单位自筹配套资金是否落实到位，项目资金是否全额纳入财务机构集中管理和分项目单独核算。2.科研支出是否真实、完整，是否在立项批复的范围内，有无超预算超标准开支，是否未经同意随意调整预算。3.经费使用进度是否做到与项目建设进度基本一致，是否做到专款专用，有没有被挤占、挪用或截留。4.项目支出的凭证、手续等是否符合承担单位的财务管理规定。5.以项目资金购置的资产是否按照政府采购法规和承担单位采购管理规定采购，是否纳入承担单位登记和管理，有没有形成账外资产，是否用于科学研究。

　　预算执行审计可以采取常规审计与重点审计两种方法相结合的形式。常规审计是指每季度或每半年对在研项目当期收支的真实性、合法性进行审计，对照项目预算分析和评价预算执行情况。提醒项目负责人关注预算执行率不正常（偏高或偏低）的预算子目适当控制或加大使用力度，以使经费支出与预算进度相符。

　　重点审计是指审计人员利用财务核算网络实时关注金额较大的支出，以及劳务费、专家咨询费、差旅费、管理费、礼品、生活用品等敏感性支出，调阅会计凭证，审查原始凭证的合法性和经济业务的真实性、合理性，防止虚假支出套取现金和超范围、超标准支出。发现“真发票假事项”等问题时立即通报科研管理机构、财务核算机构和项目负责人，督促其及时改正或调账。预算执行审计实现了过程监督，可以将隐患扼杀于萌芽状态。

　　（三）决算审计

　　决算审计的内容包括：1.科研项目财务决算的编制是否及时，是否符合立项部门的要求，决算内容是否真实完整，是否与财务核算资料吻合。2.项目结题后，是否及时办理结账手续，结余经费是否按立项部门的规定处理。3.符合条件的科研成果是否作为无形资产界定归属，登记入账，有没有流失或被低估。

　　科研项目完成后，项目负责人和财务机构应及时编制项目决算，反应项目资金运动的结果，提交内部审计机构进行全面审计。审计人员审阅项目存续期间内发生的所有收支，与决算核对是否相符，评价决算的真实性。根据项目的研究特点，审计项目成本的完整性，防止将应该计入科研成本的水电费、办公费、房屋设备使用费等混入本单位的运营成本。计算各预算子目的完成百分比，评价项目预算的完成程度。盘点、核实项目新增资产，评价项目资产的安全和完整。检查项目结余资金的去向，批露项目结余经费处置方案或结果。最后按立项部门要求出具正式审计报告，供项目结题使用。决算审计可以揭示科研经费使用中存在的问题，起到惩前毖后的作用。

　　总之，对科研项目实施全过程跟踪审计，可以寓监督于服务之中，预防和揭示科研经费使用中存在的问题，保障科研经费收支的真实性、合法性，有利于减少科研腐败滋生，防控腐败风险，规范经济活动，提高科研经费管理水平和科研资金使用效益。

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