怎样做好审计法制审理工作

　　一、法制审理是审计质量控制体系的重要环节

　　法制审理是完善我国审计质量控制体系的创新举措。在法制审理之前，审计质量控制主要采用的是审计复核方式。审计复核发生在审计调查完毕、审计结果初步形成以后，属于事后控制。而且，审计复核侧重于对审计文书的主要事实描述、法律适用、定性处理等方面进行审核，属于形式审核或程序审核。这种质控方式介入时间较晚，介入程度较浅，具有一定的片面性和滞后性，难以及时发现审计过程中的问题，并采取有效的措施，给审计管理留下了质量隐患，不利于审计监督职能的发挥。

　　鉴于此，2008年4月，国家审计署审计长刘家义在全国审计法制处长培训班上的讲话中首次提出“审理”的概念，他指出：“法制司的‘复核’应该改为‘审理’。审计质量把关应该从实质和形式两个方面进行……”。在2010年颁布施行的《审计准则》中，进一步在规章制度层面将法制审理确立为审计质量控制的重要环节，明确规定法制审理应“审计实施方案为基础，重点关注审计实施的过程及结果”，并对相关责任进行了界定，为指导法制审理工作开展提供了法律依据，从制度层面构建起审计组、业务机构、法制机构三级管控的审计质量控制体系，极大增强审计风险抵御防范能力，确保审计“免疫系统”功能的正常运行。

　　二、当前审计机关法制审理工作面临的困难和挑战

　　（一）法制审理长期陷于被忽视和误解的尴尬境地

　　审理是从原来的复核发展出来的，是通过提前介入、实质审查等方式，对审计质量施行全面控制。然而，在实际工作中，不少审计机关并没有分清复核和审理的区别，以为是“新瓶装旧酒”、“换汤不换药”，错误地将审计复核和审计审理混为一谈，在实践中将二者合二为一，抹煞了两者之间的差异，仍用复核代替审理，三级管控削减为两级管控，增加了审计质量控制风险。有的审计机关机构小、人员少，在内部分工上比较混乱，业务与法制工作没有明确分开，业务、法制一把抓，既上场踢球，也下场吹哨，审理监督流于形式；有的审计机关事务繁忙，审理人员也经常被抽去从事审计工作，难以专心司职审理，审理工作有名无实；有的法制机构独立性不强，法制人员的原则性不够，在审理过程中遇到其他部门人员的示好、奉承就徇私放水，想着都是一家人何必那么较真，削弱了审计成果的可靠性和准确性，危害了审计事业的健康发展。

　　（二）法制审理的发展成为审计组、业务机构脱责的理由

　　新制定的《审计准则》中，明确划分了审计组、业务机构、法制机构的权限职责，其中对于法制机构，《审计准则》作出了这样的规定：“审计机关审理机构的工作职责包括审查修改审计报告、审计决定书，提出审理意见及审计机关规定的其他职责”，并规定审理机构对审理意见及应当发现的重要问题负相应责任。这在客观上扩大了审理机构的监督权限，方便审理机构能够更加全面、深入地审理审计结果，并作出科学、真实的评价，及时修正错漏。然而，审理权责的扩大使得审理机构变相成为审计结果的责任兜底机构，而套在审计组、业务机构上的紧箍咒则松弛下来，审计组、业务机构就难免在责任心上出现问题，将审计结果的问题都推给审理机构，从而为自己脱责；或者心想反正有审理机构最终把关，前面的审计结果质量如何也无关紧要，敷衍了事，增加了后期审理的工作难度和压力。

　　（三）法制审理的施行缺乏科学的制度和管理设计

　　审理是一项严肃、繁琐的工作，任何一个环节出问题、纰漏都会影响审计结果的质量。就当前的实际情况而言，2010年出台实施的《审计准则》在制度层面对审理工作予以了职责定义和责任明确，为基层审计机关实施和执行法制审理指明了方向。但《审计准则》中对审理的内容规定过少、过宽，缺乏具体的操作办法，导致审理在各地的实践中出现“百花齐放”的局面，一定程度上导致了审理工作的混乱，使得基层审计机关无从下手或无所适从，有的基层审计机关甚至趁机甩开审理，走上过去仅靠复核来把控审计质量的老路，严重阻碍了审计工作的创新发展。另一方面，审理是对审计成果的审核、监督和评价，在经济活动日益复杂的今天，审计活动顺应经济发展的需要也变得更加丰富和复杂。作为监督手段的审理，在审计控制的介入时间、介入的程度深浅、介入的方法形式等问题上，必须有科学严谨的操作流程，才能达到所需的审理目标，最终确保审计实施方案实现，审计目标达成。而这在当前的审理过程中，都是比较粗糙和随意的。

　　（四）法制审理面临基层审计人才严重匮乏的难题

　　任何工作最后都要靠人来推动和完成，当前审理工作面临的最大难题和挑战就是基层审计人才的严重匮乏。当前，基层审计机关人才匮乏主要表现在三个方面：一是从总量上讲，审计机关人手不足。不少县级审计机关人员为个位数，这么少的人手连正常的行政和审计工作都难以保证，更别提审理工作了。二是从岗位上来讲，业务人员不足。审计机关业务人员和行政人员配比失衡，不少审计机关的业务人员还不到全体人员的一半。业务人员的严重缺乏，使得审计力量过于纤细，进而导致审理力量过于薄弱。三是从质量上来讲，能手尖兵不足。一线人员重实践轻理论，复核、审理人员重理论轻实践，缺乏既懂理论又善实践的业务尖兵，使得审计审理工作始终难以获得质的提升。在人才培养上，由于业务重、经费短缺等问题，使得许多审计人员难以及时得到好的培养，陷入马太效应的负面循环悖论中。 　　三、创新和改善审计法制审理工作的措施和建议

　　（一）正确认识法制审理，实现审计复核向法制审理转变的跨越式发展

　　当前我国经济正在深度调整，向着“形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化”，这种经济的新常态特征也推动着审计工作顺应经济发展变革的需要作出创新和改变。法制审理正是新时期下审计工作的重大创新和改革，对于审计工作的这种创新和发展，基层审计机关的主要负责人作为一把手，应当充分认识到法制审理对于审计质量管理的重大意义，深入了解法制审理的内涵和权责，科学区分审计复核和审计审理的区别，实现从被动质控向主动质控、事后质控向事前质控、形式质控向实质质控、区域质控向全面质控的思想转变。审计机关应加强法制审理的宣传工作，切实提高广大审计工作者的责任意识和质控意识。同时，要配合做好审理机构的组织建设，建立独立健全、人员齐备的审理机构，并向政府提出预算申请，加强经费保障。

　　（二）健全审计考核机制，夯实三级复核质量管控体系的管理基础

　　科学合理的激励约束机制能够最大限度激发和调动审计人员的积极性，使得审计人员的审计责任真正落到实处。审计机关应健全和完善审计质量考核机制，科学设计，按照《审计准则》的要求合理划分三级复核质控体系中各环节的职责内容和相关责任。健全审计报告考核机制，将审计报告质量纳入审计组、业务机构的年终考核目标之中，由审理机构予以考核和评分，促进法制审理意见能够落实到位。合理设定考核标准，对于审计报告未达到相应标准的审计组或业务机构，扣减考核分值；审计组、业务机构审计报告质量水准较高，则给予相应奖励，双向刺激和提升审计组、业务机构提高审计质量的积极性和能动性。

　　（三）完善审理制度建设，推进法制审理工作科学化、规范化发展

　　就审理的具体实施和执行，国家职能部门还应出台更为细化的实施办法，以强化对基层审计机关法制审理的指导。同时，各省市、区市等也应结合本地区的实际情况，依据《审计准则》的有关规定，制定符合本地区审计工作需求的办法和制度。基层审计机关则根据各级政策制度，在加强自身工作调研的基础上，制定和完善内部审理制度，用以规范审理工作的实施和执行。在推进审理工作科学化、规范化的过程中，基层审计机关应从理顺审计业务流程的基础上，针对各个项目审计的特点、重点、难点及问题多发点，有针对性地进行审理工作预设，制定审理模板，提高审理工作的效率和规范性。为了提高审理的质量和效率，审计机关可以设立审理督查员和建立重大问题联席会议制度，在审计实施方案制定之前就由审理督查员介入审理，并加强资料搜集和现场审理，优化审理环节，提高审理效率。此外，审理机构还应加强同审计组、业务机构及其他部门的横向联系，共同研究提高审计质量。

　　（四）加大人才培养力度，努力建设一支优质、高效的法制审理队伍

　　古语云：“得人者兴，失人者崩”，人才是事业致胜的关键因素。审计机关应加强对审理人员的建设和培养，努力打造一支优质、高效的审理队伍。审计机关应按照“双向流动、优中选优”的原则，加强一线人员和办公室人员的流动，提高审计人员的理论水平和实践能力，并从中选择综合素质优秀、业务能力突出的审计尖子进入审理机构，增强审理水平并起到引领示范作用。同时，审计机关还应加强对审计人员的再教育和培养，每年编制培养计划并确保预算保障，通过集中组织学习、选送培养、异地交流、远程教育等多种方式，提高审计人员的理论修养和业务水平。

　　四、结语

　　审计组审计、业务机构复核、法制机构审理的三级审计质控机制是确保审计质量的制度保证，审计机关应切实提高责任意识和质量意识，从全面质量管理的角度，重视和支持法制审理工作的创新和发展，进而推动审计质量控制工作不断向前进步。

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