试论政府绩效审计

　　一、政府绩效审计概念

　　政府绩效审计是指国家审计机关根据特定法律法规，通过特定的程序，基于人们认知的共同标准，对所有公共管理对象的经济性、效率性和效果性进行客观、系统的分析和评价的一种监督活动。政府绩效审计对象是财政资金的使用、政府的公共管理活动、公共资金及政府项目和政策，范围包括对政府组织、项目、活动或职能的经济性、效率性、效果性进行客观和系统的检查。

　　二、政府绩效审计存在的问题

　　（一）公认标准缺乏，审计评价结果难以把握

　　由于政府绩效审计目前还不成熟，公认标准缺乏，审计评价结果难以把握，主要表现为：一是评价标准缺乏可操作性，没有相关的准则性质的可操作性指导文件。二是评价标准不统一，各地审计部门进行绩效评价的方法、标准存在较大差异性，未形成统一的、全面的评价体系。这就造成对绩效的评价无据可依，评价结果难以把握。

　　（二）审计独立性受到局限，审计效果还不够理想

　　根据《宪法》和《审计法》的规定，我国目前的审计监督实行的是“以当地政府领导为主”的双重领导体制，尤其是审计机关的人财物等“实权”均由地方政府掌管。审计机关业务上受上一级审计机关的指导，而审计机关的业务开展要对地方行政首长负责。审计部门实际上仅相当于区政府的一个内设机构，缺乏政府审计机关应当具有的独立性，造成政府绩效审计力度受到一定影响，审计效果不佳。

　　（三）缺乏有力的绩效审计技术手段的支撑

　　由于政府绩效审计在我国起步晚，加之绩效审计评价对象不同。因此，在国家层面，审计部门还未为绩效审计设计一套统一的技术方法。在实践中，审计人员只能灵活地选择与被审计事项相适应的技术和方法进行绩效审计。审计技术手段的滞后，限制了政府绩效审计深度和广度，影响了政府绩效审计的发展。

　　（四）工作人员的素质还不能适应绩效审计的需要

　　政府绩效审计的特点决定了审计干部必须具备不同于实施真实性审计、合法性审计的素质和才能。而实际工作中审计人员的素质还只停留在常规审计的层面上，不能适应绩效审计的需要，主要表现为：一是缺乏进行综合评价必须具备的丰富知识。二是还未掌握唯物辩证法基础上的分析能力。三是对公共事务还未做到熟悉了解。这些均制约了绩效审计的开展。

　　三、开展政府绩效审计的几点建议

　　（一）更新观念，加强对政府绩效审计重要性的认识

　　人们的观念指导着人们的行为。审计机关要使政府绩效审计顺利开展，一是自身必须切实解放思想，更新观念，加强对政府绩效审计重要性的认识。二是必须发挥主观能动性，积极采取措施，加大对绩效审计重要性的宣传。三是要运用所取得的绩效审计成果，积极争取地方党委、政府对绩效审计的重视。四是通过宣传教育，使审计人员进一步明确在绩效审计中所要承担的职责，增强审计人员开展政府绩效审计的自觉性和责任感，更新思想观念和审计观念，改变过去那种以查违规为主，认为违规即不效益的简单思维，跳出常规审计的老框框，以全新的审计理念和技术方法来开展绩效审计。

　　（二）完善法律法规，创建科学的绩效审计评价体系

　　一是制定与政府绩效审计相关的法律法规，建议从国家层面予以专门立法，或者在修改《审计法》时予以规定，强化绩效审计监督的法律地位，维护绩效审计的法定性和权威性，为各级审计机关开展政府绩效审计提供法律依据。二是加快政府绩效审计准则的建设。审计部门应从国家层面制定比较系统、操作性强的政府绩效审计准则，在准则中要对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等做出规定，以规范绩效审计的具体实施。三是构建科学的绩效审计评价体系。在构建评价体系时，应充分考虑我国国情，并遵循以下几个原则：第一，绩效审计指标体系的构建应与国家宏观政策导向一致。第二，指标的制定和选择不应脱离人们认知的共同标准。第三，注重指标的灵活性，可根据不同的审计目标和审计对象做出相应调整。第四，长期绩效与短期绩效相结合，建立对未来事件的预警指标。

　　（三）通过审计体制改革，增强审计机构独立性

　　审计体制改革是发展绩效审计的核心动力。《利马宣言―审计规则指南》指出，最高审计机关必须独立于被审单位之外并不受外来影响，才能客观有效地完成其工作任务。审计体制改革应该以加强审计机关独立性为重要原则，尽量破除审计机关作为政府“内审部门”所带来的弊端。一是通过立法明确审计机关是一个超脱于政府决策和执行活动的监督部门，明确审计机构要有相当地位和职权。二是理顺政府与审计机关的关系，明确它们的责任与权利，通过地方立法明确规定政府不得干涉审计机关进行绩效审计，削弱政府对绩效审计独立性的影响。三是加强人大对审计的监督，增强审计机关在政府审计工作报告撰写和提交方面的独立性，加强人大对绩效审计的监督力度。

　　（四）积极探索创新科学的政府绩效审计技术方法

　　由于政府绩效审计是审计工作的一项新任务，对于如何开展，目前还没有固定的审计模式。因此，在实践中必须积极探索创新科学的绩效审计技术方法。一是提高政府绩效审计技术水平。首先，在审计系统内部自上而下推进审计硬件建设。其次，在统一标准和规范的基础上，进行计算机审计软件的开发研制，并逐步推广。二是创新政府绩效审计方法。除了运用传统审计中的检查、监督、观察、查询及函证、计算、分析性复核等方法外，还要运用调查研究、统计分析技术、经济分析技术、经济论证等领域的知识和方法以及计算机辅助审计等方法。三是实施绩效跟踪审计。“跟踪”的目的就是将监督的关口前移，防止“事后诸葛亮”。审计部门要对重点项目、重点资金进行全程“跟踪”。通过事前、事中审计，可防患于未然。四是及时进行审计结果披露。在绩效审计后向社会进行审计结果披露，一方面满足社会公众的知情权需要；另一方面起到宣传审计，扩大审计社会影响力，使绩效审计环境变得更好。

　　（五）提高审计人员素质，建立一支精干高效的绩效审计队伍

　　审计人员素质是开展政府绩效审计最关键的因素。一是改善审计队伍的知识结构，除了需要精通财务知识的人员，还需要储备多学科的专业人才，广泛引进法学、经济学、管理学、统计学等专业人才，建立一支复合创新型的审计队伍。二是强化业务培训，有针对性地提高现有审计人员的专业素质，要有计划、有重点地采取多种途径，抓好在职审计人员的专业培训，使之适应政府绩效审计发展的需要。三是建好用好审计专家库。审计机关在审计需要时，可以聘请专业技术人员来解决审计力量配置问题，一来可降低行政成本，二来审计人员组成的多样化比知识的全面化容易达到，而且现实得多。

　　（作者单位为天津市东丽区审计局财政审计科）

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