新型城镇化背景下领导干部离任审计问题研究

　　一、新型城镇化背景下的领导干部离任审计缘起为何

　　当下新型城镇化正在如火如荼的进行之中，而这个“新”，最关键就在于以人为本，将“人”确立为城镇化的核心。为了让这个“新”字得到彻底的贯彻，对起到决策作用的领导干部进行离任审计就显得格外重要。为此，《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》中就提出，保持城市规划权威性、严肃性和连续性，坚持一本规划一张蓝图持之以恒加以落实，防止换一届领导改一次规划，将城市规划实施情况纳入地方党政领导干部离任审计。这样的做法不仅解决了过去政策的不连续性问题，而且对于之前领导干部盲目追求政绩，一味以“土地城镇化“代替”真正的城镇化所带来的环境破坏、资源浪费等问题也有了很好的监督和解决。

　　二、新型城镇化背景下的领导干部离任审计应审得“全”

　　离任审计，是对领导干部因任职期满、退休、调任、免职、辞职等原因，不再担任本职务的，其履行经济责任情况所进行的审查和客观评价。1995年在山东菏泽地区开始进行领导干部离任审计试点工作，之后全国各地通过参观学习，陆续推广实行[1]。但以往领导干部离任审计主要都是针对领导干部任期经济责任履行情况进行的，学术研究方面也是集中于对财务审计、经济责任审计的研究。可在新型城镇化的建设过程当中，除了会出现经济问题之外，资源节约问题、环境保护问题、民俗民风等文化继承问题等等也非常重要，而且这些问题最终也会影响经济的发展，所以从广义上来说，它们都属于经济责任问题，都应该得到审计。

　　（一）自然资源资产离任审计

　　2013年11月，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，在加强生态文明制度建设部分，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制[2]。这样做不仅有利于查处自然资源资产的损失浪费、无序开发等重大问题，促使领导干部履行自然资源资产的公共受托管理责任， 实现资源和经济、社会的协调发展，而且也避免了部分领导干部在新型城镇化建设过程之中还存在旧式的以浪费资源来促进经济增长的做法。

　　（二）环境责任离任审计

　　仅仅强调“自然资源资产负债”可能是不够的，自然资源资产离任审计更多的是强调对资源的节约，而不是环境问题的解决和环境质量的提高。在城镇化的建设过程中，各地均存在一些空气污染、水污染问题、噪声污染，而这些问题在广大农村地区尤为明显。 城镇化最终的目的并不是以牺牲农村求得城市的发展，而是让农民的民生得到保障，农村建设更加美好，农村经济得到进一步的发展。从环境的角度对领导干部进行离任审计可以让他们在重视各自管辖范围内经济发展得同时，也能够重视由经济活动所带来的生态环境问题。只有环境质量得到保障，农民的生活才能真正的澄净。

　　（三）文化继承与创新离任审计

　　新型城镇化的发展在强调物质得到丰裕的同时，文化的继承和创新也是不可或缺的一部分。可是在以往的城镇化过程当中，我们经常能看到这样的两种现象：一是出现”千村一面”现象，农村特色文化逐步淡化。二是城镇化过于重视农民市民化过程中物质条件的提升，却很少提及对农村文化的创新和对农民精神层次的文化需求的满足。其实城镇化的结果不能仅仅只是看农村物质条件地提升，还要看看农村的公共文化服务体系建设得怎么样。所以对领导干部实行离任文化审查、核算和监督，对乡村文化的继承与创新，对促进新型城镇化发展是非常有必要的。

　　三、新型城镇化背景下的领导干部离任审计之困难

　　（一）观念上不够重视

　　不够重视主要体现在两个方面：一个是领导干部在实际工作中往往还是受传统政绩观影响，更加重视经济的发展，而不是环境的保护，文化的继承等；另一方面是在审计部门的审计工作中往往也是更加注意对领导干部的经济责任进行审计，而很少涉及其他领域的审计。这样就会导致离任审计往往流于形式，却没有起到实质性的作用。

　　（二）执行力不足

　　这主要源于以下两个方面：首先是审计人员的知识储备不够，专业知识比较单一，很少有复合型人才。而要对领导干部实行全方位的审计，就必须具备综合性知识和技能。其次是相关经验的缺乏。目前国家在自然资源资产、环境责任和文化等方面对领导干部进行离任审计的工作并没有整体规划、任务安排，更多的是分散的、自发的研究，统计部门、地方、高校科研机构都在探索，国外也没有比较先进完整的做法。这样就会出现审计方向不明朗、审计路径不清楚，审计指标不统一等情况，给执行过程带来很大的困难。

　　（三）结果上的滞后性

　　这里的“滞后性”包含两层含义：一是程序上的滞后性。理论上来说领导干部离任时，应坚持“先审计后离任”，然而在具体的操作大多都是人事部门先向离任对象发出任命文件然后再向审计部门下发离任审计建议书，也就是“先离任后审计”。这种“马后炮”式的逆程序作法，不仅削弱了其时效性，而且也削弱了其对权力的制约和监督作用；二是被审计事项结果显现的滞后性。不管是自然资源浪费与否、环境质量破坏与否、传统文化遗失与否，对这些领域进行离任审计往往涉及范围广、系统性强、任务重、时间跨度大，所以审计结果难免会出现滞后性。

　　四、对新型城镇化背景下领导干部离任审计的建议

　　（一）领导干部离任审计的重视程度要提升

　　首先是要提升领导干部自身对离任审计的重视，这一方面需要加大离任审计的宣传力度，增强各级领导干部的离任审计意识，增强全局观念和宏观意识；另一方面也需要让领导干部面对离任审计有压力，这就要将离任审计的结果纳入到对其的考核之中，再根据考核成绩决定去留。其次是审计机关和审计人员要加强对领导干部离任审计工作的重视，既不能抱着事不关己高高挂起的心态，走形式，也不能畏于权力，不敢开展工作，发现问题要及时向上级有关部门上报。

　　（二）审计队伍建设要加强

　　首先是要培养“全能型”的审计人员，他们的专业知识不能仅仅局限于审计专业或财务专业，而是要针对环境领域，文化领域等培养同时具备这些领域的专业知识和审计知识的综合性人才。其次是要加强试点工作，交流先进经验，在全新的离任审计工作中各地能做到“求同存异”，即既具有相同领域的硬性指标，又能根据当地具体情况提出弹性指标。

　　（三）离任审计要“领跑”

　　在领导干部离任审计工作中本身就存在信息不对称现象，审计部门很难找到关键信息，再加上离任审计工作的复杂性和广延性，所以常常出现审计结果滞后，起不到真正的监督和参考作用。针这就需要前置离任审计工作，将任前审计和任中审与离任审计相结合，针对每个领导干部都建立一个相应的审计资料库，审计部门应对领导干部进行定期审计，将审计结果放入资料库，以便在离任审计时加快审计速度。

　　当然要真正做到全面的离任审计，其路漫漫，不能急功近利，需要慢慢摸索。相信这样的离任审计一定会对新型城镇化的建设起到积极地监督和促进作用。

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