我国政府审计体制改革

　　从2004年的两会起，审计长向人大所做的上一年度审计工作报告成为历年两会的一大看点，政府审计由此成为社会公众的聚焦点。2014年年初，审计署公布了关于我国政府性债务审计报告，再一次将政府审计推向世人的聚光灯下。

　　一、政府审计的产生与发展

　　现代政府审计社会发展的必然产物。一方面，政府审计与国家这一概念的产生、发展有着密切的关系。国家的范围远大于人类传统聚集形式，如村庄，因而需要设立多个机构分管社会生活的方方面面。在政府机构对国家日常事务的管理活动中，受托经济责任关系形成，进而考察受托责任履行情况成为必然，政府审计也就应运而生。另一方面，近代资产阶级革命后，民主与法制观念深入人心。纳税人作为国家财政收入最重要的提供者，有权知道政府各机构如何使用财政资金，财政资金是否得到高效合理利用，国有企业是否实现了国有资产的保值增值。然而，个人的力量相对于具有公权力的政府机构而言太过渺小，使其无法单凭一己之力对政府受托责任履行状况进行考察。此时，需要一个独立机制对受托责任进行考察。综上，政府审计制度的出现是社会经济政治发展的必然。国家的稳定与发展离不开政府审计制度。

　　二、审计体制类型划分

　　审计工作的开展离不开审计体制这一载体，学界对审计体制这一概念分歧较少，大体上可以将审计体制定义为关于政府审计的机构设置、隶属关系、人员配备、经费来源、职权范围的组织形式和制度。根据现有研究结果，现行世界各国政府审计体制一般被划分为立法型、司法型、行政型和独立型四种。

　　立法型是最早的政府审计体制形式。这一形式起源于英国。1866年，英国议会颁布《国库和审计部门法》，宣告现代国家审计体制的建立，这也是立法型审计体制形成的标志。目前，这一形式为世界大多数国家采用，英美当中典型。该形式的特点主要有：首先，国家审计机关受到议会的直接领导。第二，政府审计机关具有检查权，报告权和建议权，但不能对发现的问题进行处罚，不具备处罚权。第三，组织与人员配备上具有较强的独立性、司法型审计体制主要在法国、意大利等国当中实行。在这些国家中，国家审计机关被命名为“审计法院”。从名称可以发现，立法型审计体制独有的特征：被赋予了审计与司法审判双重权力。审计机关可以就可能存在违法行为的事件进行调查并依据相关法律进行处罚。此外，审计法官享有终身制，极大保证了政府审计的独立性。

　　独立型审计体制目前仅有德日两国采用。在这种体制下，审计机关不是立法、司法、行政传统“三权”的领导对象，只依据法律规定，进行相关审计工作，兼具立法。司法、行政权力。因而，这种模式形式上的独立性最强。但在实践中，离不开传统“三权”的互动。

　　行政型审计模式，顾名思义，即国家审计部门属于行政机构，行使行政权力。我国的政府审计体制即是该种模式。在该种模式下，审计部门具有行政性质，是行政机关的组成部分。

　　三、我国审计体制发展

　　探讨我国政府审计体制，首先要对我国政府审计的发展历程做一个梳理。我国政府审计最早可以追溯至西周，之后历代封建王朝和民国时期均有设立具有政府审计职能的部门。1949年新中国成立到1983年期间，我国一直未设立专门的政府审计机构，审计工作多是由财政、税务等部门联合开展，这种形式虽然谈不上政府审计的独立性，但是与我国当时的国情相适应，发挥了积极作用。

　　改革开放后，国民经济飞速发展，政府财政收入大幅上涨，原有的政府审计制度已经无法适应新形势的需要。因而，我国政府上世纪八十年代初着手设立政府审计部门。结合当时国情，我国将行政性模式作为政府审计体制类型。

　　我国现行政府审计机关主要分为四级：在中央设审计署，向国务院负责，受到国务院总理领导；在省、自治区、直辖市设立审计厅；在省辖市、自治州以及县等设立审计局。地方审计机关接受上级审计机关和地方政府双重领导。审计机关依法开展财务审计、绩效审计、专题审计等工作；具有调查权、检查权、处理权、报告权、建议权等职责权限。审计署审计长由总理提名，全国人大及常委会决定；副审计长任免由国务院决定。地方审计机关正副领导人依法定程序任免，但应当征求上级审计机关意见。审计机关经费来源由法律规定，这是其特殊的工作性质所决定的。

　　四、我国现行审计体制存在问题

　　我国政府审计体制于1983年成立，到今天已历经三十年的发展历程，取得了举世瞩目的成绩。从1982年建立政府审计至今，我国已颁布审计法律规范两百多部。以《审计法》为核心，具有中国特色社会主义审计法律体系基本建立，审计工作逐步实现了规范化和法制化。另外，根据政府审计根据审计署2014年第一号公告，截至2013年10月底，各被审计单位整改问题资金3578.52亿元，挽回和避免经济损失389.64亿元。此外，在预防与打击职务犯罪方面，审计机关发挥着重要作用。原铁道部部长刘志军案线索即是在审计工作中露出端倪。

　　但是，我国政府审计在取得卓越成绩的同时，也暴露出一些问题，特别是近些年来，社会政治经济环境发生相当大的变化，原有政府审计体制也显现其固有的缺陷。

　　首先，现行政府审计体制独立性有限。总所周知，独立性是审计的本质特征，是其与其他经济监督形式最根本的区别，毫不夸张的说，独立性是审计的生命线。但是，受限于当前审计体制，我国政府审计机关独立性较弱。首先，机构组织形式缺乏独立性。我国的政府审计模式是行政型，因而审计机构作为行政机关而存在。出于政绩等因素考虑，行政力量有对审计机关施加压力的冲动，使得审计机关在实践中难以发现审计线索，发现审计线索难以深入调查，调查结果难以全面对外公布，违规违法行为难以进行后续监督。其次，审计机关人事安排易受外界干扰。在实践中，人事任免权实际掌握在政府行政人员中，并没有特定法律规定要求审计人员人事安排须经特殊程序。此外，审计机关经费来源缺乏保障。根据《审计法》规定，审计机关所需经费列入同级人民政府预算，由其保证。这使得财政部门通过控制经费来源左右审计机关审计工作成为可能。 　　其次，审计内容还是局限于财政财务收支的真实合法审计，绩效审计仅限个别领域，尚未做到大范围开展。以2012年审计署审计公告为例，通过分析公告我们可以发现，审计工作重心仍在财政收支是否真实合法，对资金运用的效益性并未有太多着墨。

　　第三，政府审计公告内容透明度有待提高。根据《审计法》的规定，审计机关“可以”向社会公布审计结果。换句话说，法律并没有对审计结果公布做出强制性要求，对外公布是审计机关的权利，而非义务。此外，历年报告中，对一些违规单位不点名也为外界所诟病。

　　综上所述，由于审计体制的问题，审计机关极易受到外界干扰。前审计长李金华在接受媒体采访时表示，审计署在审计时常会受到多方压力，干扰审计工作正常进行。审计署尚且如此，地方审计机关在审计过程中受到的压力可想而知。本应成为独立第三方监督者的审计机关也被戏称为“政府的内部审计”。因而，政府审计改革势在必行。

　　五、我国审计体制改革对策

　　针对上述问题和改革难点，提出以下几点对策：

　　第一，在挖掘现有体制发展潜力的基础之上，推进政府审计体制改革，最终实现立法型审计模式。现行行政型审计模式并非一无是处，在这种模式下，审计机关在开展受到政府行政部门支持的审计工作时，效率较高。而且，当前模式并非已经走到发展的死胡同，仍然具有较大的发展空间。此外，立法型审计模式所需要的制度环境并不成熟。因此，激进式地推进审计模式转型可能会适得其反，循序渐进会取得不错的效果。首先，应立法保障经费来源不受影响，可由人大指派专门机构对审计机关预算进行审核。第二，审计机关领导人任免权直接交由上一级审计机关。审计署审计长的任免可参照美国政府审计的经验，国家主席提名，之后交由人大决定。

　　第二，审计重心逐步转向绩效审计。随着我国经济快速发展，政府财政收入连年增长，社会公众注意力不在仅限于对政府财政收支合法性的关注上，更加关注政府履行经济责任的经济性、效率性和效果性。因而，政府审计也应当加快推进以经济性、效率性、效果性为评价原则的绩效审计。一方面，加强绩效审计实践，为理论研究提供实践支持；同时将理论研究成果实际运用到实际审计工作中。另一方面，建立一套切实可行的绩效审计法规体系。美国在绩效审计方面走在了世界的前面。目前，绩效审计已占到美国政府问责局审计工作总量的85%。我国可以充分借鉴美国在绩效审计方面先进经验，如，制订完善的“绩效审计准则”，有助于绩效审计步入规范化轨道。

　　第三，完善披露制度。对审计工作报告披露时间，内容等应做出强制性规定。一方面，应当规定对出现问题的单位进行“点名”式披露，对问题内容和性质要做做出明确说明。另一方面，还应当对问题整改情况要求强制性披露。切实保障公民的知情权。

　　第四，加快审计人才培养。审计工作的执行者是审计人员，审计人员素质高低决定着政府审计机关履行审计监督职能的成败。特别是绩效审计为重心的审计内容改革对审计人员素质提出了更高层次的要求。审计人员不仅要精通会计专业知识，对经济学、法学等相关学科也应当掌握有关内容。这要求审计机关加强审计人员职业化建设，完善审计人员后续教育制度。同时，职业道德水平也是人才建设的重要内容，完善人员激励约束机制和质量控制建设提高审计人员职业道德水平的重要举措。

　　现代政府审计作为民主政治的重要组成部分，体现着国家政治文明的发展程度。建立符合国情，符合社会发展需要的政府审计，将极大推动我国中国特色社会主义建设，使我国发展迈入新的阶段。

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