基于审计公告透视我国部门预算执行审计结果

　　[中图分类号]F239 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）39-0116-04

　　部门预算执行审计是财政审计的基础，是审计机关依法对部门年度预算的执行及其确认、计量、记录、报告情况进行的审核督查。部门预算执行审计是我国重要的经济监督手段，在严肃财经法纪、完善财政财务管理、维护国家经济社会秩序等方面发挥了重要作用，许多有价值的审计意见和审计建议为有关部门作出宏观决策提供依据。

　　近年来，我国各审计机关在审计署党组的领导下，坚决贯彻审计工作“二十字”和派出审计局“十六字”工作原则。在审计工作中，全面评价被审计单位，注重查处重大违规违法问题，充分发挥审计监督职能，审计的成效和影响不断扩大。但从近些年预算执行审计结果看，由于各种各样的原因，部门在预算管理和执行中还存在一些问题。本文通过对2004―2012年预算执行情况数据研究，总结出我国面临的问题，并进行成因分析和提出策略建议。

　　1 预算执行审计历史回顾

　　我国1982年的《宪法》第91条规定“对各级政府的财政收支，对国家的财政、金融机构和企事业组织的财务收支进行审计监督”，这是我国预算执行审计的法律渊源。

　　1985年国务院发布的《关于审计工作的暂行规定》第13条规定：“对财政计划、信贷计划的执行及结果，进行审计监督”并列为审计机关的主要任务之一。这是新中国成立后第一次通过行政立法，把预算执行审计规范为对财政计划执行及结果的审计。

　　1994年8月，全国人大常委会通过的《中华人民共和国审计法》总则第4条规定“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的工作报告”。这是第一次通过国家立法的形式，确立了预算执行审计独立的法律概念。在该法中，预算执行审计被规定为每年必须进行的法定审计。

　　2 2004―2012年我国部门预算执行审计结果分析

　　本文的数据来自2004―2013年公布的全部关于中央一级预算单位预算执行审计结果公告。即2004年第5、第6和第7号，2005年第3号，2006年第5号，2007年第6号，2008年第7号，2009年第12号，2010年第19号，2011年第31号，2012年第32号，2013年第27号公告。本文统计的有关部门预算执行审计所涉及的财政资金的范围仅指这12份公告中所涉及的资金。由于发改委和财政部在预算执行过程以及职能的特殊性，本文的数据统计中剔除了这两个部门的相关数据。

　　2.1 中央部门预算执行审计公告总体分析

　　部门预算审计公告披露的内容中，最引人注目的无疑是其揭示的违法、违规行为和涉及的财政资金规模。

　　2.2 中央部门预算执行审计现状的描述性统计分析

　　本文对这12份审计公告中所披露的部门预算执行审计过程中出现的问题以期在分类的前提下进行分析。分类的主要标准是根据《中华人民共和国预算实施条例》，把审计结果公告中披露的违规违纪资金根据重要性水平（违规金额的大小、违规事项涉及的部门个数）和经济实质原则，将2004―2012年9年间审计公告揭示的主要问题进行了汇总和归类。具体内容，如表2所示：

　　3 部门预算执行审计目前面临的问题

　　3.1 审计监督机制落后

　　预算资金滞留、超预算列支及虚列支出等问题都是由于缺失审计监督而造成的，究其原因，主要是我国现行审计工作主要还是以事后审计为主，事前控制很少，手工查账运用较多，而借助信息系统审查的方法运用不普遍，导致效率不高，结果精度不高，效果不佳。目前我国的部门预算审计并不重视对预算编制的审计，审计的着重点还是在每年的执行情况上，但实际情况是，部门预算的编制缺乏科学性与合理性。

　　3.2 审计风险防范措施不到位

　　随着市场经济的不断深化，审计环境也随之变化，审计对象作假手段和工具也更加先进，这无疑增加了审计风险。从当前审计情况看，审计人员对预算执行审计的风险防范意识薄弱，相应的措施不到位。受到审计时间、权限等问题的制约，当前的审计往往只重视财政资金的静态审计，而忽略了更为重要的动态审计，审计的深度、广度不够，无法把财政资金的运用与相关事业的发展联系起来。

　　3.3 审计成果分析深度不够

　　审计机关在进行预算执行审计时，对普遍性、趋势性问题缺乏敏感性，仅仅停留在账项违法违规问题上，没有对审计结果进行深入思考，着眼于微观层面而忽视了宏观问题，提出的建议不具有宏观性与长远性，所以很难被政府采纳，对于推动建立公共财政体系效果不明显。

　　3.4 审计监督人员素质有待提高

　　一些审计人员缺乏专业的审计知识，并且缺乏系统的业务培训，缺乏部门预算执行审计知识与技能，严重影响审计业务的开展。甚至极少数审计人员贪图个人利益，以国家利益做交换，其在履行审计职责时，抛弃客观公正的立场，有意偏袒违法违规的被审计单位。

　　3.5 对审计部门报送审计结论的约束机制还不够完善

　　审计结论的合法性、公正性和准确性通常会受到审计人员业务水平的影响，但目前我国对此的约束机制并不健全，审计结论的正确性很大程度上受到影响。

　　3.6 审计查处问题整改落实不力 　　审计整改工作一直是审计工作中的薄弱环节，虽然近些年得到了部分重视，但“屡审屡犯”的现象还是普遍存在，情况不容乐观。虽然审计机关每年都要求被审计单位汇报上年审计决定的整改情况，但被审计单位对此并不重视，敷衍了事的情况普遍存在。

　　4 预算执行审计存在问题的成因分析

　　4.1 中央部门数量众多且管理混乱

　　由于历史因素，中央部门所属单位数量众多，机构结构复杂，虽然中央在不断地采取改进措施，例如精简机构及人员，实行编制管理等，但效果缓慢并且片面，整体效果有限，很多机构管理不到位，精简部门之后又出现各种各样的新问题，增加了部门预算执行审计的难度。

　　4.2 审计独立性不强

　　我国地方各级审计机关实行由本级人民政府和上级审计机关双重领导的体制，审计机关的人、财、物都掌握在政府手中。虽然编制和实施财政预算的任务是由财政部门负责，但最终的决定权却在政府手中，而部门预算执行审计实际上是在审政府，这就极大地影响了审计的独立性。

　　4.3 审计法律法规滞后

　　预算执行审计立法滞后：现行的《预算法》还是1995年1月颁布实施的，距今已有将近二十年时间，很多内容已经过时，不能适应我国现行经济的发展要求，亟须修改。预算执行审计处罚规定滞后：虽然《财政违法行为处罚处分条例》已经颁布很多年，但是实施细则一直没有出台，所以该条例形同虚设。预算执行审计规范化建设滞后：目前与预算执行审计有关的审计准则、工作规章制度、评价标准等还未建立健全。

　　4.4 项目资金分配制度存在弊端

　　很多部门申报项目预算并不是根据部门工作需要，而是想方设法多报预算，常用的方法是多设项目，通过大量的项目扩大预算基数，预算编制工作已不是纯粹的资金需求预估，演变为部门间的政治博弈，还依赖于部门间讨价还价的能力。项目目标设置不合理，申报过程不科学，项目评审走过场等问题普遍存在，虽然一直在强调内部控制的重要性，但中央各部门尚未建立规范的预算内部控制制度，项目预算混乱，财政资金被挤占和挪用的情况严重。

　　4.5 专项转移支付资金分配缺乏科学的标准和定额

　　专项转移支付项目决策时缺乏科学公正的评判程序，“跑部钱进”、“钓鱼工程”等现象频现，从而滋生了腐败现象。专项转移支付管理比较粗放，由于信息不对称等原因，中央部门很难把所有资金的运用情况搞清楚，比较突出的问题就是“有人要钱用钱，无人问绩问责”，专项转移支付资金的跟踪监督不到位。目前，中央对地方的转移支付没有编入地方预算，地方财政部门也以“上级拨款”为借口，来规避人大、审计部门的监督审查，这部分资金已然是监督的盲区。

　　4.6 审计人员专业素质偏低、结构不合理制约预算执行审计的成效

　　不少审计人员在做预算执行审计时，仍偏重于真实性、合法性审计，对于效益性审计，仅仅只有一个初步想法，不能真正贯彻落实到具体工作中，同时，审计人员知识储备不足，难以胜任预算执行审计需要。此外，审计部门人员结构不合理，行政人员偏多，专业人员欠缺，人员业务能力单一，复合型人才较少，又由于编制等因素，高素质人才进不来，不适合干审计的又出不去。

　　5 改进预算执行审计工作的对策建议

　　5.1 审时度势，确定科学的预算执行审计目标

　　党中央提出构建和谐社会，我国的财政支出方向发生大转变，加大民生工程投入，将改革成果惠及民生。虽然现行体制下财政支出改革的成果逐步显现，但是与公共财政框架的建立相距甚远。因此，这就要求预算执行审计做出相应调整，改变过去的“跟进式”审计。预算执行审计要树立公众受托人意识，从受政府委派审计转到受公众委托开展审计，要对人民负责。预算执行审计还要树立政府监督人意识，通过审计促使财政资金使用效率的提高，促使财政体制走向“公共财政”和“阳光财政”。

　　5.2 对各预算部门的全部财政财务收支和财务状况进行审计

　　按照政府审计部门制定的审计目标，审计机关的审计工作应放在签审部门决算、规范财政管理和提高资金使用效率等方面，所以，审计范围不能仅仅局限于预算执行审计，应当扩展到与财政财务收支相关的全部经济活动。与之相对应的，部门决算审计也不能只限于反映当年预算执行情况和结果，应当扩展到完整、系统、真实地反映政府部门全部财务活动和资产负债及净资产等情况。要实现相应的审计目标，只审计部门预算执行情况是远远不够的，要扩展当前审计范围，督促各政府部门遵循《预算法》和相关的法律法规，从制度上明确对全部的财政财务收支状况进行审查，真实、全面、完整、系统地反映部门预算执行情况，以促进财政资源优化配置，提高财政资金和国有资产的使用效益。

　　5.3 全面审计，突出重点

　　随着公共财政体制的逐步完善，积极财政政策的进一步实施，公共设施项目、经济建设项目、国债项目逐年增加，此外，财政预算收支随经济增长而增加，政府和社会对审计的期望值不断上升，审计的难度不断加大。并且，在人力资源有限的情况下，承担部门预算执行审计的各派出局，如果不能分清审计的主次，只是一味地扩大审计面，这就很难提高审计工作的质量，难以发挥审计作用。因此，各派出机构要摸清被审计部门情况，统筹规划，分清主次与轻重缓急，抓大放小，把握主要问题与宏观问题。

　　5.4 加快审计队伍建设，提高审计人员素质

　　要以多渠道、分层次、全方位的方式开展业务技能培训，提升审计人员业务技能，熟练掌握审计技术方法。审计机关应重视人才的引进，在公平公正原则上，严格按照聘用程序，真正引进一批高素质、宽思维的复合型人才，充实审计队伍。

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