我国和加拿大政府审计信息公开比较

　　中图分类号：F239.44文献标识码：A文章编号：1004-5937（2014）19-0045-05

　　一、引言

　　依据社会契约理论，公众与政府之间是一种委托代理关系，政府应履行公共受托责任。政府审计信息是反映审计机关公共权力与公共责任是否匹配，公共受托责任是否正确、适当履行的关键变量。现有对政府审计信息公开的研究主要聚焦于政府审计结果公告，分析审计结果公告的内容、程序、范围、形式、要求等要素。出于提高政府透明度、尊重社会公众知情权和监督权的要求，政府审计机关应充分披露信息，扩大信息披露的范围。因此，本文认为政府审计信息公开不仅包括对审计机关履行受托责任，对被审计单位做出的审计结论性文件的公开，还包括反映审计机关管理活动政务信息的公开，其中审计结果公开是其核心内容。早在2002年，审计署颁布的《审计结果公告试行办法》，拉开了我国政府审计信息公开的序幕，然而，时至今日，政府审计信息公开仍然面临着一些问题。比如信息公开重形式，轻内容，信息利用率低；缺乏反映审计计划、审计过程、审计发现问题整改情况的公开等，信息公开难以被公众利用，满足公众需求。如何进一步改进我国政府审计信息公开的效果，本文通过对我国和加拿大审计署信息公开的比较，以期找出可以借鉴的地方。

　　二、对我国政府审计信息公开的绩效评价

　　在对政府信息进行公开的方式中，政府网站这种方式由于具有信息传播灵活、方便，内容全面等优势，成为信息公开最重要的渠道。自1999年我国开始推行“政府上网工程”至今，我国政府网站互联网影响力的发展水平整体仍处于中等偏弱阶段，一些政府网站仍然面临着公众利用度低，公众满意度差的情况。审计署网站在我国政府网站中的排名如何？由中国软件评测中心开发的政府网站绩效评估体系，因其全面性、专业性、广泛性得到广泛应用，依据该中心发布的历年《政府网站绩效评估结果报告》，审计署网站在国家部委网站中的绩效排名如表1。

　　从表中可以看到审计署信息公开情况，从2005年到2012年总体呈现下降趋势，信息公开的效果不是十分理想。

　　由于不同政府部门网站提供的信息产品的性质不太一样，例如有的政府部门网站主要提供与公众关系密切的服务类信息，审计署网站主要反映对政府其他部门的监督类信息，有没有可能主要是由于审计信息这种产品的属性影响了信息公开的效果，其他国家审计署网站利用度如何？通过Alexa网站对主要国家审计署网站利用度进行排名，截至2014年1月对13个国家审计署网站排名结果如表2。

　　根据表2，加拿大审计署排名远远高于其他国家，中国审计署的排名为第4，和澳大利亚接近，高于日本和韩国，但是和加拿大的差距非常大。加拿大审计署网站信息公开在哪些方面具有优势，值得借鉴，本文将逐项展开分析。

　　政府审计信息应该具备哪些特征呢？最高审计机关国际组织（INTOSAI）认为，政府审计报告应当以简练、清楚的方式对事实进行陈述和评价，报告的用语应当准确易懂，审计报告应包括最高审计组织的全部活动，应适当考虑被审计单位和机构对最高审计组织审计结论的意见。宋常等（2010）构建了审计信息披露质量评价指标体系，将及时性、完整性、准确性、客观性、重要性、清晰性六个方面列入了质量特征构成的重要内容。沃尔曼（1975）提出信息构建的最终目的是帮助人们高速、高效地找到所需信息。因此提出了网站信息应具备的三个特征：一是信息的可理解性。即信息发送者要考虑信息接收方对信息理解方面的的困难。二是信息的有用性，主要是指信息具有能够及时满足用户需求的功能。三是信息清晰化，主要是指导航、标识、信息的组织，应该起到标识牌一样的功效，纷繁复杂的信息能有一个清晰的呈现方式。因此，本文在对我国和加拿大审计署信息公开情况进行比较的过程中，将结合信息公开的形式、内容等从信息的有用性、可靠性、及时性、可理解性等方面进行比较。

　　三、对审计结果公告公开信息的比较

　　（一）对中国和加拿大审计署职能的简介

　　加拿大审计署隶属于国会。审计的内容主要包括三个方面，一是对联邦政府的年度财政报表进行审计，主要对财政报表的合规性、公允性和一致性进行审查；二是特殊审计，主要是对国有资产管理实体（皇冠公司）财务报告进行审计；三是绩效审计，主要是关注政府部门经济活动的经济性、效率性和效果性以及资金使用的效益，在这三类审计中以绩效审计为主。

　　我国审计署是国务院组成部门之一，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。审计内容主要包括财政预算执行审计、重大投资项目预算、决算审计、国有企业和金融机构审计、社会保障资金审计等，在审计过程中重点关注财务收支的真实、合法和效益。以财务收支审计为主，尽管也涉及绩效审计，但绩效审计占的比例较小。

　　（二）对审计结果公告公开形式、内容的比较

　　加拿大审计署在网站上公布的审计报告最早可以追溯到1981年。审计署网站提供了三种报告查询方式，用户可以按照报告涉及的主题、报告中涉及到的部门、以及报告发布的年度进行检索。每一种检索方式下，报告又按照字母A―Z的顺序进行了排序，查询十分方便。历年来审计报告形式、内容标准化程度非常高。审计报告的体例和论文的格式比较接近，通常包括目录、要点、正文、附录四部分。由于报告的内容通常比较长，因此目录的设置方便用户了解报告的整体结构，目录采用了链接的形式，如果用户只对报告中的某一部分感兴趣，可以直接点击相关链接。要点部分类似于论文的摘要，这部分内容是对全部报告内容的简要总结。正文主要包括两部分，第一部分主要是对此次审计工作的内容、实施此项审计工作的原因、审计工作中发现的问题和改进建议等进行介绍；第二部分是对审计工作的开展进行详细介绍，包括此次审计工作的审计目标、审计范围、审计方法、审计标准、审计活动涵盖的期间、审计活动具体实施时间、审计项目组成员的名字、职务等。附录的内容一般主要是对审计发现的问题的详细列表和对审计报告中出现的一些专业术语进行解释。值得一提的是，审计报告内容、格式非常严谨。文字大小、符号的选用、图表的设计等在每一份审计报告中都是一致的，报告的内容通俗易懂，对于文中出现的较为专业性的词汇解释得十分清楚，文档内容中链接的设置也十分合理巧妙，比如在审计报告中初次提到《审计长法案》的位置，只要点击相应链接，就会看到《审计长法案》的全文。近两年来，除了发布常规版本的审计报告，加拿大审计署还会同时发布精简总结版的审计报告，在精简版的报告中只列示所有报告的要点，使得用户能够快速对近期发布的所有报告的概况有一个大致的了解。

　　我国审计署网站发布的审计结果公告最早可以追溯到2003年。截至2014年2月，审计署已经发布了177份审计报告，审计公告主要按照时间顺序进行排序，由于缺乏进一步的分类和整理，用户查询时不够方便。审计结果公告的数量在逐年增长，审计结果公告的力度在不断增强，但是审计结果公告的内容、公告的形式、标准化程度有待进一步提高，以增强信息的利用度。例如在审计公告中会对涉及到的多家被审计单位信息进行披露，有的审计报告将所有的被审计单位都放在公告开头进行披露、有的公告放在结尾披露，还有的公告没有将被审计单位进行汇总披露，因此如果用户想查询这方面信息将会十分不便。随着审计报告越来越多，内容也变得越来越长，建议我国审计署借鉴加拿大审计署的做法，将报告进行分类整理，并将报告的内容、格式标准化。另外审计报告内容应并更加细致的反映审计中发现的问题，并深入发掘被审计单位出现问题的原因，提出可操作性强的建议，并关注被审计单位整改的效果，实现审计报告内容由关注财务收支为主逐渐向关注管理的绩效审计过渡。例如有的工程投资建设审计报告中披露，该项目与建设方多结算工程价款××万元，整改方式是收回了多结算的借款，缺少分析，比如该项目多结算价款的原因是什么，今后在工程建设中如何避免类似的问题，被审计单位出台的制度是否有效等。对于有些审计项目，审计署会发布相应的审计公告解读。在很多审计公告解读中都会遇到这样的问题，比如为什么要进行此项审计业务、审计的范围是什么等，说明公众也十分关注这一类问题，因此我国审计署应该对于这些共性的问题进行总结，并考虑是否应该将这些内容也纳入审计报告的范围，使得公众对于审计工作的来龙去脉有一个更清晰的了解。同时，还应该注意审计报告措辞的可理解性，尽量少使用专业术语，对于确实无法替代的专业词汇，在审计报告中进行解释。例如在2014年第一号审计结果公告中提出，审计署发现财政部部门预算中有118.92亿元是14个部门的43个“打捆”项目预算，对于什么是“打捆”，“打捆”造成的影响是什么，即使专业的财务人员也不一定理解，普通公众理解就更加困难了。

　　（三）审计结果公开及时性的比较

　　及时性是影响审计信息公开效果的一个重要因素，所谓及时性主要是指审计结果能否及时向公众进行公开。本文选取从审计工作完成至审计结果公告发布所用的时间间隔作为度量及时性的一个重要指标。本文对审计署从2003至2014年2月发布的177份审计公告（包括审计结果调查）进行了整理。由于每一份审计公告发布的日期都非常清楚，因此主要确定审计项目完成的时间。如果在审计公告中未披露审计项目完成时间或者只披露审计实施的年份，而未具体到月份，这样的数据予以剔除，这样共得到了70个样本数据。在计算的过程中，由于项目完成时间通常只具体到月份，因此在数据处理时，假定项目完成在月末，公告的时间以是否超过本月15日计算时间间隔（精确到月份）时有所不同。例如审计完成时间是2013年3月，信息公告日期是2013年6月10日，则计算的时间间隔为2个月；如果公告时间是2013年6月25日，则时间间隔是3个月。加拿大审计署信息公开数据来源于（加拿大审计署网站：审计长报告Audit General reports）。本文主要整理了从2009年至2013年审计署发布的73份绩效审计报告，由于每一份审计报告中都具体标注了审计完成日期以及公告日期，所以不存在剔除因素，间隔时间按照月份取整数，结果如表3所示。

　　从表3可以看到，加拿大审计署发布报告的时间间隔期比我国大约少9天（0.29个月），根据t检验结果发布报告的及时性方面没有显著差异。

　　（四）对审计报告信息可靠性的分析

　　加拿大审计署采取了内部监督与外部监督相结合的方式对审计工作进行监督。审计署每年都会对审计工作进行复查，并发布年度审计活动复查报告，报告内容主要关注三个方面，一是已经发布的审计报告结论是否恰当；二是审计过程中是否遵循了质量控制要求；三是对最佳实践与发现的问题进行总结。报告中对除了对抽查范围、检查方法、评价标准等信息进行公开外，对检查中发现的问题也不隐瞒，详细地进行披露。以加拿大审计署2012―2013年的复查报告为例，报告认为抽查的8个项目，审计人员发表的意见是适当的，在审计过程中遵循了质量控制要求，审计过程中有一项做法值得肯定，并在今后的审计活动中可以推广借鉴，同时发现了8个方面的问题，比如与被审计单位管理层的讨论缺乏书面记录等，披露的问题非常细致。除了在复查过程中关注审计质量，日常的内部审计也对审计质量进行关注。在内部审计过程中，除了关注审计署的财务开支情况，内部审计关注的另一个方面就是对审计署管理活动的监督，比如对审计署质量管理评价体系设计的是否合理进行审计。

　　此外，加拿大审计署还引入了外部监督模式。加拿大审计署是最先进行同行评价的，从1999年至今，加拿大审计署已经进行了四次外部评价，主要是请国外审计署同行或者注册会计师进行评价。评价的内容非常广泛。从最初对加拿大审计署的质量管理体系进行评价，到后来对其绩效审计开展、现代化审计能力进行评价等，这些措施较好地保证了审计信息的可靠性。

　　尽管在我国《审计准则》中对审计质量控制有明确的要求，但这方面的信息公开相对较少。因此，建议我国审计署在今后应加大这方面信息的公开，切实加强审计信息的可靠性。

　　

　　四、反映审计署政务管理活动信息公开情况的比较

　　对审计署政务管理信息公开情况，本文主要从反映审计署基本情况的信息公开、对审计署进行监督的信息公开以及网站设置对用户需求的关注三个方面进行了比较。结果如表4所示。

　　从表4中可以看到，在比较的三大项内容里，第一项关于审计署的基本信息的公开，我国和加拿大审计署差别不大，对这些信息内容进行比较，发现也没有实质性的差异。差别相对较大的主要在于第二项和第三项。第二项对审计署进行监督的信息公开，在这部分内容里，有些项目加拿大审计署进行了公开，我国没有公开，还还有一些项目我国和加拿大审计署都公开，但是加拿大审计署公布的内容更细致，更能反映出实质性的一些问题。在对用户需求的关注方面差异是最大的，也反映出我国信息公开的现状与困境，政府网站的信息公开以遵循条例要求为主，缺乏主动性，行政意识为主导，服务意识相对薄弱。下面主要对存在较大差异的项目进行比较。

　　（一）对审计署进行监督方面的信息公开

　　1.对审计署财务开支公开情况的比较

　　审计承担着监督职能，但是公众对“谁来监督审计署”的问题也发出了疑问。政府部门的财务开支一直是公众关注的焦点。从2007年起，我国审计署开始发布年度财务预算、决算报告，对公众比较关心的“三公”经费也进行了公开，公开的内容较为详细。

　　加拿大审计署除了内部审计对部门的财务开支予以关注，并发布相应的公告以外，财务报告每季度公布一次，整体上与我国审计署公开的信息相差不大，区别主要在于公布的内容更细致一些。尤其是对类似于“三公”经费的公开。加拿大审计署对高级管理人员的业务招待费、差旅费等内容进行全面公开。以业务招待费为例，要求详细公开招待的时间、地点，是由谁招待的，招待客人人数，客人所属的部门。以对审计长的一项信息公开为例，信息显示2013年9月13日，总审计长迈克尔.弗格森在渥太华拜顿餐厅午餐招待27名审计署员工，花费667.81加元。除此以外，对于审计署签订的超过一万加元的合同。审计署会详细公开供货商（或提供服务）单位的名称、合同的性质以及涉及的金额等信息。

　　我国审计署应借鉴加拿大的做法，增强内部审计，并将内部审计结果相关信息予以公开。如果想进一步增强“三公”经费等信息公开强度，由于政府部门财务开支情况公开主要受财政部相关法规规定的影响，因此也涉及到相关法规的修订与协调。

　　2.对审计计划、审计署绩效信息公开的比较

　　我国审计署一般公开五年一度的审计工作发展规划。规划的内容主要包括今后审计工作的目标、审计工作的重点等，内容相对比较宏观。对年度审计项目计划没有公开，只在年末总结工作业绩时才进行披露。加拿大审计署每年一次发布审计计划。计划的内容主要包括当年的审计项目计划、成本开支计划、绩效目标。与我国审计规划相比，加拿大审计署的审计计划比较具体，可量化的指标比较多，操作性强。

　　我国审计署的绩效报告主要关注审计成本和产生的效益的对比。内容主要包括三个方面，一是可以用货币计量的审计成本与审计效益的比较，以2012年的绩效报告为例，报告显示审计署每花一元财政资金，可为国家带来经济效益116元；二是不可用货币计量的审计成果，主要反映审计署向被审计单位提出的审计建议的条数，建立健全规章制度的项数；三是反映审计署的审计项目完成情况；最后是反映成本费用的开支情况，反映的内容比较详细。加拿大审计署的绩效报告主要反映和计划相比各项工作的完成情况。例如审计项目的数量、议会对审计署工作的满意度是否达到了计划的目标，各项费用是否超过了预算，是否实现了成本控制目标等。

　　对比我国和加拿大审计署的绩效报告，发现绩效报告视角不同，各有特点。我国审计署的绩效报告更关注经济效益，这与我国审计内容以财务开支审计为主的形式密不可分。而加拿大审计署以绩效审计为主，工作的效果不容易计量，因此更关注客户（议会、被审计单位）的认可，从客户的视角来衡量审计是否创造了价值，是否有效果。

　　（二）对用户需求的关注

　　我国和加拿大审计署网站功能设计对用户需求的关注方面差别还是很大的。政府信息公开的目的是为了保障公众的知情权、发挥信息对公众的服务作用。良好的用户体验无疑会提高信息的利用率。网站搜索功能、邮件定制功能等这些特色化工具的使用能使用户及时、高效获得所需的信息。网站在设计和构建时，应该考虑到让公众有良好的用户体验。在网站的信息组织、信息标识、导航系统和搜索系统方面，我国审计署可以借鉴优秀网站建设经验，精心设计，增强信息的有用性、可用性，在考虑用户需求方面我国审计署网站还有很大的完善空间。●

　　

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