政府审计视角下资本市场监管研究

　　中图分类号：F239.44；F830.9文献标识码：A文章编号：1004-5937（2014）19-0054-02

　　一、引言

　　《证券法》关于对证券业进行审计监督的第九条明确规定：“国家审计机关依法对证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券监督管理机构进行审计监督”，重申了审计法的规定，强调了审计监督对于加强资本市场监管的重要意义。我国加入WTO已有十几年，资本市场在优化资源配置、推进国家创新战略、实现产业升级、促进经济结构调整、推动增长方式转换、丰富社会融资和投资渠道等方面发挥着越来越重要的作用。

　　截至2013年底，境内上市公司数量（A、B股）共有2 489家，境内上市外资股（B股）106家，境外上市公司数量（H股）185家，股票总市值居全球第三位。随着资本市场规模的扩大和创新业务的不断推出，相继出现了一些违法违规问题。为此，证监会已对内幕交易、操纵资本市场及非法证券投资咨询等问题加强了监管，但面对面监管，力量较为薄弱，需引入监管力量，实现共同监管，因此加强资本市场审计监督成为资本市场健康发展的重中之重。

　　政府审计对于促进资本市场信息环境质量的改善，提升资本市场法治建设水平，促进上市公司依法治理和规范运作，促使提高信息披露水平和上市公司质量，起着重要的作用。李克强总理在视察审计署时强调，审计监督的法律地位是宪法确立的，要进一步强化审计工作，用“火眼金睛”看好国家钱财，确保公共资金节约、合理、有效使用，为持续发展经济、不断改善民生、促进社会公正提供有力保障。这一重要指示，对促进政府审计视角下的资本市场监管，具有重大的指导意义。

　　

　　二、政府审计监管在资本市场中的作用

　　（一）有利于加强对资本市场监管者的监督

　　加强对资本市场监管者的监督，提高监管效率，抑制监管腐败的有效措施之一是强化政府审计职能，充分发挥政府审计作用。资本市场监管机构必须通过建立和完善内部工作机制和责任追究制度，对日常工作的规范化进行监督，对违反者予以处罚。在我国，全国人大是最高权力机关，可以要求国务院对监管者工作不当的地方予以监督或纠正。而审计署作为独立的政府审计机关，有权对证监会及其工作人员进行检查监督。目前不论是社会审计，还是相关公司的内部审计，都并未充分发挥监管作用，因此，要使资本市场监管机构监管严格到位，离不开政府审计的强制监管。

　　（二）有利于提高社会审计工作质量

　　政府审计是代表国家及其各级政府对社会经济活动中的有关事项进行监督的专门机构。政府审计监督的目的是维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展。资本市场作为公众投资场所，关系到社会公众的利益，在社会稳定与和谐方面负有重大责任。为了切实保护投资者利益，维护市场稳定和安全运行，必须很好地进行监管。会计师事务所、资产评估机构等社会审计部门虽然发挥一定的监管作用，但与资本市场的社会利益既相互促进又相互矛盾。而审计职业活动是以社会的需要为前提，职业利益要受社会利益的制约，这就决定了审计必须承担相应的社会责任。因此，注册会计师履行社会责任时，除了由注册会计师协会等专业机构和主管部门进行监督外，还必须由专门的经济监督机构进行监督。这一专门机构就是政府审计机关，因此加强资本市场中社会审计的监管也离不开政府审计。

　　（三）有利于减轻或消除境外杂音

　　自2011年3月以来，在美上市公司的“信任危机”已经引发了中美两国政府的关注。据《华尔街日报》报道，美国上市公司会计监管委员会（PCAOB）称，自2007至2010年初在美上市的215家中国公司中，近四分之三都是通过反向合并上市的。报道称，美国上市公司会计监管委员会正在调查一些会计师事务所，考察他们对中国客户的审计是否足够严格，因此相关监管机构调查了众多的大小会计师事务所。证监会负责人也曾表示，我国政府正密切关注中国海外上市企业因财务问题出现的股价暴跌问题，并正研究解决办法。2013年6月中美双方通过努力已经在跨境监管问题上取得了重大突破，但仍存在分歧。若国家审计署与国外监管机构进行沟通、协商，实现共同监管，在对国外资本市场加强监管的同时，也会提升国内资本市场的运作质量，从而消除境外杂音，减少国外有关部门或人员的迷惑或质疑。

　　

　　三、加强政府审计监管与资本市场稳定发展的关系

　　（一）政府审计监管功能的发挥影响着资本市场良性发展

　　政府审计与国家经济安全两者关系密不可分，政府审计发挥功能越强，越能实现国家经济安全。政府审计关注国有资本的安全完整，关注金融风险和金融安全，关注国家财政资金的合规合法，关注社会保障资金和支农专项资金的使用，关注经济秩序和打击经济犯罪，所有这些无一不关系到国家经济安全。而政府审计只有依据国家法律政策，加大惩治腐败的力度，制约和监督经济权利，从经济安全的自然因素与社会因素、经济因素与非经济因素等诸多方面维护国家经济安全，才能真正满足社会主义法治的要求，实现经济领域的公平和正义。

　　（二）国家经济安全程度的提升促进了政府审计监管的完善

　　国家经济安全的程度从根本上取决于国家经济竞争力的强弱，而提高国家经济竞争力，归根到底就是提高国家的科技、金融、市场、教育与环境竞争力以及人力资源开发能力。政府审计作为政府监管的形式之一，就是要通过政府监管的方式，从制度方面培植和提高这些竞争力，特别是在目前经济全球化背景下，只有坚持科技创新，加强金融审计监管，强化审计监督，才能在激烈的国际竞争中处于不败之地。因此，国家经济安全程度的提升促进了政府审计监管的完善，审计作为经济卫士，把维护国家经济安全置于审计工作极端重要的位置，尤其是政府审计工作以维护国家经济安全作为神圣使命，这必然会对审计监管工作的完善起到一定的促进作用。

　　

　　四、政府审计发挥“免疫系统”功能，改善资本市场监管环境

　　（一）加大资本市场违规操作的曝光惩处力度

　　资本市场参与人员违规操作的动因是为了攫取经济利益，如对其违法违规行为处罚太轻，则不能有效予以遏制。只有让其付出高昂的成本，产生强有力的威慑作用，才有可能减少资本市场的违规操作行为，从而标本兼治地解决问题。2012年，审计署发布了15家央企2010年度财务收支等审计结果公告，涉及多家上市公司在财务管理、会计核算、资产负债损益及资本运作等方面存在的问题，提出对87名相关责任人进行处理，促进被审计单位有效整改。

　　审计部门也可对在资本市场违规操作的上市公司，配合证监会，促其退市或对其加以惩治，让上市公司管理者切实感受到违规运作的后果或应承担的风险。对监管机构或监管人员，应通过建立健全责任追究制度，促进加强资本市场监管，防范金融风险，服务金融体系健康发展。

　　（二）监督社会审计组织的工作质量

　　监督社会审计组织的审计工作质量是国家审计机关的重要职能，在政府进行审计工作的同时，可以将监督社会审计组织的审计工作质量有机结合起来，即政府对企业审计结束之后，将审计结果与社会审计的结果进行对比，如果审计报告存在明显失实，则应该加大对社会审计组织的处罚力度。监督社会审计组织的审计工作质量，主要是对社会审计组织出具的证明文件和报告的真实、合法性进行披露，对不符合规定的文件，要对出具单位进行处罚，严重的要追究刑事责任。但是，应该承认政府审计部门对社会审计组织的舞弊行为不可能全部查到，总会有“漏网之鱼”，不论如何，对于发生的重要实质性问题，政府审计部门必须严查到底、充分揭示，这样才能实现加强政府审计监管的真正目的。

　　国家审计署应关注中国注册会计师协会对全行业诚信状况的检查情况，了解注册会计师协会公布的各事务所的信誉等级。与注册会计师协会一起通过诚信制度与经济利益挂钩的机制，促进注册会计师行业的良性发展。

　　（三）配合证监会监管，改进自身监管方法

　　首先，政府审计以第三者的独立身份监督资本市场监管机构的一系列监管流程，并适当配合相关政策的制定。如：财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了《企业内部控制配套指引》，该套控制规范对资本市场稳定有序运作起到了重要作用。其次，审计人员充分利用计算机手段，加强对资本市场相关数据的审核校验，确保数据真实、可靠。除开展人工检查和校验外，审计署应开发针对性较强的软件，如引进云处理技术，对全国证券机构及监管机构的数据进行及时监控，重点对数据填报的规范性、真实性、完整性进行检验，发现问题及时查明原因并告知证券机构或监管机构进行修正。最后，国家审计机关应及时向证监会等监管部门反馈其监管中发现的问题，对在审查过程中发现的内部控制重大缺陷或重大风险，应当及时予以报告。

　　（四）充分实现资本市场审计监督和舆论监督相结合

　　仅就审计信任而言，其以整体形象取得信任。另外，政府审计具有较强的权威性，其以第三方的身份介入，即对监管机构的操作过程进行监督，又给忧心忡忡的投资者对资本市场监管者的作用吃了定心丸。为此，审计机关应强化会计师事务所对各地上市公司的风险管理和内控系统进行监督，防止因上市公司内控失灵而给投资者造成巨额损失；同时也应督促上市公司内审机构充分发挥监督作用。还要坚持审计的独立性，审计人员应对涉及资本市场方面的舆论信息进行认真、客观分析，辨别真伪，分析本质，以判定其在审计工作中的作用。另外，政府审计部门还应配合证监会等部门加强宣传，强调投资者审慎投资、理性投资，提高资本市场相关利益人的专业知识，增强其风险意识，提高投资者对政府审计部门监督资本市场工作的认可，提升其对整个资本市场的诚信度。

　　（五）配合证监会提高监管透明度，推进监管转型多层次资本市场建设

　　证监会2014年工作重点之一是推进监管转型，建设多层次资本市场，为此审计机关应配合证监会提高监管透明度，实现监管资本市场公开、公平和公正。监管者要求上市公司提高透明度，投资者也有权要求监管者提高自己的透明度。因此，资本市场内不同身份的参与者都必须建立一定程度的信任关系，市场才得以正常运行。为此，保持监管透明度必须做到三点：一是监管机构要设立监管的客观标准，并使监管过程透明化，树立超然的市场形象；二是监管机构应建立与被监管对象磋商的程序，特别是在监管政策和规则的制定和出台上，要进行广泛的调查咨询工作；三是审计部门应贯彻公开原则，适时公告审计工作报告，切实反映资本市场运作和监管的真实情况，使资本市场利益相关者了解资本市场。●

　　

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