浅谈我国支付机构监管引入外部审计的策略

　　2010年6月，中国人民银行发布《非金融机构支付服务管理办法》，明确人民银行对支付机构的业务监管职责。截至2013年7月，全国已获得《支付业务许可证》的机构达250家，支付机构已占据全国第三方支付服务市场7成以上份额，具有一定的行业或区域影响力，重要性日益增强。但是，随着支付机构数量持续不断增加，第三方支付行业特别是网络支付、互联网金融等创新业务迅速发展，人民银行监管问题逐渐凸显，监管难度日益加大。本文认为，根据支付机构业务性质，可以借鉴对准金融类中介机构的监管经验，在支付机构监管中引入外部审计，解决未来可能存在的问题，以提高监管效率和效果。

　　一、支付机构监管面临的主要问题

　　（一）监管依据立法层次不高

　　目前对支付机构的监管的法律依据主要为《非金融机构支付服务管理办法》、《支付机构预付卡业务管理办法》、《支付机构客户备付金存管办法》、《银行卡收单业务管理办法》等，效力级别为部门规章或规范性文件，制度层级较低，约束力有限。

　　（二）现有监管力量不足

　　对支付机构监管是人民银行新增的一项职能，具体由人民银行支付结算管理部门负责履行监管职责，仅少数省级人民银行设有专门科室，日常监管业务繁杂、工作量大、人员有限。随着支付机构业务创新步伐加快、交易清算模式日益复杂和自建支付业务系统功能拓展，对监管人员专业胜任能力要求更高，监管对象与监管人员失调现象更为突出。

　　（三）支付机构监管手段单一

　　人民银行监管方式包括现场检查和非现场监管两种，各有利弊。现场检查是一种较为有效的监管方式，容易发现问题，但存在时效性不强、抽查代表性不足、发现问题存在偶然性、合规评价可能存在误差、耗费人力和时间等缺点。非现场监管主要针对机构准入、风险防范、投诉处理、重大事件处置、定期报送业务数据等，缺少对支付机构日常经营的动态监测和预警，监管存在滞后性。即使建立客户备付金监测系统，开户银行对备付金监管存在利益冲突的情况下，监管责任难以认真履行，且存在资金安全风险。

　　（四）支付机构内部控制不完善

　　《非金融机构支付服务管理办法》规定了设立支付机构必须具备的9项条件，准入条件总体不高，一些未从事支付业务的公司也仓促组建机构申请许可，在公司治理、业务规模、内部管理、合规和风险意识等方面明显不足，人员流动频繁，外包机构管理粗放，风险隐患较大。

　　二、支付机构监管引入外部审计的意义

　　从现有制度和工作实践看，外部审计已在支付机构准入和监管中发挥积极作用。《非金融机构支付服务管理办法》要求支付业务许可申请人向人民银行提交经会计师事务所审计的财务报告，《中国人民银行关于建立支付机构监管报告制度的通知》附件要求支付机构向人民银行报告年度经审计的资产负债、损益状况。随着支付机构发展和重要性增强，人民银行应进一步加强社会监督，发挥外部审计的监管补充作用。

　　（一）外部审计有助于提高会计信息可信度

　　外部审计具有超然的独立性，通过运用专业知识和判断，对财务报告是否按照适用的会计准则和相关会计制度的规定编制、是否在所有重大方面公允反映了被审计单位的财务状况、经营成果和现金流动状况发表审计意见，具有较高的可信度。借助外部审计，人民银行可集中精力，准确研判业务合规性，防范和化解支付风险。

　　（二）外部审计有助于掌握内部控制情况

　　注册会计师的责任就是在了解被审单位内控的基础上，对财务报告内部控制的有效性发表审计意见，对注意到的非财务报告内部控制的重大缺陷进行披露，并以审计报告和管理建议书的形式告知被审计单位管理层。人民银行通过举行多方会谈等方式，及时交流信息、获取审计报告和管理建议书，提出针对性监管要求和实施有效监管措施，提高监管效率。

　　（三）外部审计有助于提升市场约束作用

　　支付机构是一个利益集合体，股东、备付金客户、债权人等利益相关者从不同侧面关注支付机构经营情况，根据自身掌握信息进行决策，形成有效的市场约束，督促支付机构稳健经营。财务信息是利益相关者最关注的信息，高质量的外部审计有助于利益相关者正确决策，更大程度发挥市场约束作用。

　　（四）外部审计有利于减轻人民银行监管压力

　　目前支付服务市场竞争激烈，为快速回笼资金，扭亏增盈，少数支付机构不惜铤而走险，积累的风险和不确定性因素较多，人民银行未来一段时期监管工作面临较大压力和挑战。外部审计的引入，既可为支付机构监管提供“双保险”，又可为支付机构风险事件和案件处置提供更多专业指导。

　　三、支付机构监管引入外部审计的制度设计

　　支付机构从事货币资金转移服务，属于准金融机构，与金融机构监管要求趋同。目前英美等国家普遍将银行独立会计师审计作为风险监管的重要方法，我国银行、保险中介机构已全面引入外部审计，具有可供借鉴的成熟经验。

　　（一）模式选择

　　目前国内外银行监管运用外部审计有三种模式，即全面管理利用模式、非正式协定下交流模式、互不关联模式。

　　1.全面管理利用模式。监管部门将注册会计师进行统一登记并向其移交现场检查部分或全部任务，规定审计的范围、运用审计程序的程度和审计报告等内容，统一审计费用标准，实施全面管理。这种模式下监管部门对外部审计有较强的依赖性，在欧洲大陆银行监管中使用较多。

　　2.非正式协定下交流模式。监管人员、银行管理层以及注册会计师之间存在一种非正式的协定，在尊重注册会计师保密义务的前提下，银行管理层允许监管人员与注册会计师进行交流。注册会计师向监管人员提供附解释的详细审计报告而非常规的标准审计意见。我国银行监管基本属于该模式。 　　3.互不关联模式。外部审计既不是法定模式，也不是通常做法，监管人员与外部审计师之间不存在联系。目前人民银行支付机构监管属于该模式。

　　通过对上述三种模式特点分析，我国支付机构外部审计可采取“全面管理、有效利用”模式。全面管理是指人民银行在法规制度中规定支付机构开展外部审计的审计委托和终止、质量控制、审计结果运用等内容；有效利用是指人民银行在与外部审计机构充分沟通基础上，合理运用外部审计结果，减轻现场检查工作量。由于侧重点不同，外部审计不能替代人民银行现场检查。

　　（二）实施原则

　　建立以人民银行制定规章并推动立法，以支付清算协会牵头自律监管，以会计师事务所审计为主的监管体系。按照行业协会先行先试、个别试点和全国推广相结合的原则，可在上海、北京、杭州等支付机构业务发展水平较高、外部审计较规范的城市，按照“大所审大机构”原则，选择有一定规模和影响力的全国性支付机构，由国际性或全国性会计师事务所进行试点审计；选择若干规模较小的地方性支付机构，由地方性中小会计师事务所进行试点审计。在总结试点经验的基础上逐步全国推广。支付清算协会可发挥行业组织的灵活优势，与注册会计师协会开展行业合作，在行业自律管理方面先行先试，为支付机构监管引入外部审计的工作实践积累经验。

　　（三）架构内容

　　1.健全监管立法体系。由人民银行制定《支付机构监管条例》、《支付机构委托审计管理办法》，参照国际审计惯例，制定支付机构行业审计标准和指南，明确外部审计人员及会计师事务所的责任、审计范围、内部控制水平评价、抽样审计和重要性要求、独立性要求以及报告标准等内容，要求支付机构至少每年接受一次年报审计。

　　2.完善准入与退出机制。建立会计师事务所和注册会计师备案制度。支付机构可在备案范围内自行选择会计师事务所，但聘用、辞退注册会计师需取得人民银行同意。加强对支付机构外部审计活动的监督，违反规定者将取消备案资格。对支付机构进行现场检查的注册会计师和会计师事务所不得参与对该机构财务报告审计。

　　3.建立沟通机制。保持人民银行、行业协会、支付机构、注册会计师之间沟通常态化，定期召开四方会议，共同研判风险。对支付机构审计完成后，注册会计师应向人民银行提供详细审计报告和监管建议，必要情况下，监管人员可获取审计工作底稿，并就疑点问题要求注册会计师提供进一步解释。

　　4.加强审计质量控制。除遵守审计准则外，备案会计师事务所应健全审计质量控制规范体系，强化审计质量问责和项目质量控制复核，不断提高注册会计师专业胜任能力。完善外部审计监督机制，定期开展外部审计机构评级和达标。同时，也应鼓励支付机构特别是重点支付机构在年报之外，委托注册会计师开展审阅业务、其他鉴证业务、相关服务等，以提供更具针对性的工作成果和管理建议，更好地发挥辅助监管作用。

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