探究初等教育支出绩效的实证分析

　　“公共支出绩效，是指政府为满足社会公共需要而进行的资源配置活动与取得的社会实际效益之间的比较关系，其基本内涵是政府资源分配的合理性和政府资源运用的有效性。”[1]财政工作的出发点和最终目标是为了实现政府效能和公共资源配置效率的最优。而要达到这一目的，需要财政部门通过科学、规范的绩效评价方法，对财政资金使用情况进行客观、公正和真实的判断，以建立起科学有效的监督约束机制，提高政府财政资金的使用效益。因此，对公共支出进行绩效评价，也是政府财政工作的重要环节。

 

　　目前，我国公共支出绩效评价的研究对象大多集中于公共教育支出，并且这些研究主要侧重于应用方法及指标体系的介绍，对教育支出绩效水平进行的分析并不是很多，尤其是对初等教育支出绩效的地区比较也很少。由于初等教育具有地方性公共品性质。①所以，对初等教育支出绩效的比较，不但可以管窥我国基本公共服务的地区差异，而且还能够从财政支出绩效角度考察我国实现初等教育均衡发展所应注重解决的问题。本文选择初等教育支出作为评价对象进行实证分析，以探讨不同地区支出绩效水平差异及其具体成因，希望能够对我国公共教育支出绩效管理改革起到一定的作用。

 

　　一、初等教育支出绩效区域差异及其测度思路

 

　　初等教育支出是一种财政支出，这种支出实际上就是为社会提供公共的初等教育服务。由于初等教育具有地方性公共品性质，所以地方政府财政支出绩效的不同必然会带来初等教育发展的不均衡，从而影响到当地居民所能享受到的初等教育服务水平。因此，分析初等教育支出绩效的区域差距，实际上涉及到不同地方政府初等教育支出绩效评价问题，当然也有利于从财政支出角度考查我国初等教育均衡发展的可行途径。

 

　　参考上海财经大学课题组的研究成果，[2]本文选择相应指标对初等教育支出绩效进行地区比较(见表1)。其中，经济性指标、效率性指标和实效性指标是分类指标，各分类指标还包含各自的子指标，各分类指标及其子指标均可计算绩效值。经济性指标绩效值越高，说明地方财政对初等教育的投入就越重视;效率性指标绩效值越高，说明在既定投入下初等教育服务产量越高;实效性指标绩效值越高，说明初等教育成果最终对实现政策目标的影响越好。

 

　　在具体测度时，本文使用绩效评价中经常应用的多目标决策方法，即首先将各指标原始数值进行标准化处理得到规范化指标，然后确定各规范化指标的权重，最后对各规范化指标进行加权计算，得到的计算结果中最大者即为支出绩效最好的地区，而指标绩效值的大小顺序也反映了各个地区在初等教育支出绩效比较中的排名情况。

 

　　二、初等教育支出绩效区域差异的实证分析

 

　　根据资料的可得性，本文选取2004年我国东部沿海七省市：北京、天津、河北、辽宁、山东、江苏、上海)初等教育支出数据进行研究，所用数据采自2005年中国统计年鉴、中国教育经费统计年鉴以及相关省市教育厅局网站公布的教育事业发展公报。本文所考察的初等教育专指普通小学教育，成人小学教育不在研究范围之内。

 

　　通过测算，各个地区初等教育支出后的绩效水平如表2所示。

 

　　1.初等教育支出绩效的经济性分析

 

　　在初等教育经济性绩效排名中，辽宁以0.21的得分列各省市首位，上海、河北、山东、北京、天津随其后，江苏最差。并且，从经济性绩效得分情况看，各省市相对差距较大，尤其是得分最高的辽宁和得分最低的江苏相差悬殊，前者得分约为后者的9倍。由于经济性分类指标总体上反映了地方财政对初等教育投入的重视程度，这种相对差异表明，各个省市对初等教育支出的总体重视程度是不一样的。

 

　　从经济性分类指标子指标的绩效情况，可以看出不同地区经济性指标产生差距的原因。从初等教育生均公共支出占GDP比重这一指标来看，北京和上海分别以0.135和0.08的绩效得分列前二位，其余省市的绩效值则很低。由于该指标反映了各省市财政对初等教育投入的总量重视程度，可以看出北京和上海两直辖市在生均财政投入上相对较高，而其余几个省市情况相对较差，尤其是江苏省生均相对投入最少。从初等教育城镇学生与农村学生生均支出比率这一指标看，由于该指标反映了教育投入在城乡之间的差别情况，可以看出在城乡初等教育投入上，辽宁的差别最小，绩效得分为0.185,其次是山东、河北、上海、天津、江苏，北京的情况最差。

 

　　进一步分析可以发现，在城乡投入差别较小的省市，经济性绩效普遍较高;而在城乡投入差别较大的省市，经济性绩效普遍较低。辽宁、河北、山东、上海城乡生均教育支出差距较小，其绩效值分别为0.185、0.152、0.16、0.086，对应的经济性绩效值则分别为0.21、0.164、0.16、0.166。北京、天津和江苏城乡生均支出差距较大，其绩效值低于前述几个地区，相对应的经济性绩效值也表现出同样的特征。这种情况表明，在经济发展差距并不是很大的情况下，影响初等教育支出经济性绩效的主要因素并不是政府财政的总量投入程度，而是既定投入总量下城乡间支出结构上的差别。事实上，在经济和财政体制转型的过程中，受传统体制的影响，我国仍然存在重城市轻农村的二元财政支出结构，表现在初等教育上就是城乡生均教育支出存在很大的差距。因此，在加大教育总量投入的同时，逐步缩小城乡初等教育支出上的差别非常重要，也需要在提供该公共品时应逐步向农村倾斜，加大对农村初等教育的投入。

 

　　2.初等教育支出绩效的效率性分析

 

　　在初等教育支出效率性分类指标绩效排名中，总体上差别仍然很大。其中，河北、山东、江苏、辽宁四省的效率性绩效值普遍较高，而上海、北京和天津绩效水平普遍较差。但同时也可以看到，如果以是否直辖市作为分组依据的话，直辖市的绩效水平京津沪分别为0.094、0.106、0.092)几乎没有太大的区别，而非直辖市各省之间的绩效河北、辽宁、江苏、山东分别为0.255、0.192、0.25、0.247)也没有太大的区别，但是直辖市和非直辖市两组之间的差距却非常明显。这种情况表明，在所考察的这几个省市中，直辖市的财政资金使用效率明显不如非直辖市，可能存在着教育资金支出浪费的现象。

 

　　效率性分类指标下各子指标绩效情况如下：从公用事业性经费占事业性经费比重这一指标看，上海、北京的绩效值分别以0.072、0.034位居前列，其余省市则相对较低。由于教育事业性经费由公用部分和教师个人部分构成，这种情况表明，在初等教育事业性支出中，上海和北京将较多的资金用于教育的公用支出，相应用于改善教师个人待遇方面的资金比重要少一些，而其它地区的情况则是将财政资金大部分用于改善教师的生活待遇;从专任教师比这一指标看，河北、山东、江苏分别以0.149、0.145和0.128的绩效得分列前三位，辽宁、天津、北京、上海在该指标的绩效值则均低于0.1以下，这说明辽宁、天津、北京、上海等地专任教师数量相对较少，而担任非教学任务的教师比例较高一些;在初等教育生师比指标中，江苏、河北、山东和辽宁的绩效值分别为0.119、0.106、0.091、0.073,明显好于北京、上海和天津三市在该指标的绩效值，这种情况表明三个直辖市小学师资数量配置效率较其他四省相比处于劣势，具体表现为教师超编较多，从而导致政府财政资金多用于不必要的人员支出，导致了资金运用的低效率。

 

　　进一步分析可发现，专任教师比和初等教育生师比是影响效率绩效的重要因素，这直接导致了直辖市和非直辖市分组之间效率性绩效的巨大差别。根据表2中的相关数据，四省在专任教师比和初等教育生师比两个指标的绩效得分上明显高于三个直辖市，并且四省的效率性绩效指标值也高于三个直辖市。这说明：相对于四省来说，直辖市小学中担任非教学任务的教师相对较多，并且存在小学教师超编的情况，这就使财政资金相对较多用于不必要的人员支出，影响了资金的使用效率。

 

　　3.初等教育支出绩效的实效性分析

 

　　在东部沿海七省市的实效性比较中，上海的绩效情况最好，其余依次为北京、天津、河北、江苏、辽宁、山东。其中，上海、北京、天津三个直辖市的绩效值分别为0.334、0.28、0.263,三市之间差距并不是很大。从整体情况来看，七省市差距比较悬殊，比如绩效水平最高的上海与绩效情况较差的山东之间的差距非常明显，前者绩效数值约为后者的4倍。这种情况表明，在初等教育支出目标的实现程度上，各直辖市之间的差别不是很大，但是各省之间的差距表现就比较明显，因此，在既定教育支出下，后者所实现的教育教学效果是不一样的。

 

　　实效性指标下各子指标具体绩效情况如下：在小学入学率方面，上海、山东、天津、北京绩效值分别为0.083、0.075、0.064、0.062，这表明这几个省市小学学龄儿童入学率较高，这些地区形成了重视教育的良好社会氛围，而其余几个省市适龄儿童入学率略低一些;在小学毕业生升学率指标方面，上海、北京的绩效值分别以0.063和0.03列前两位，表明小学毕业生能够以较好的成绩入读上一级学校，而其余几个省市则相对较差一些;在小学学生巩固率指标方面，除山东外其余各省市绩效值普遍较高并且相对差距不大，这种情况表明我国的“普九”工作取得了较大成效，各省市小学生的辍学现象普遍得到遏制;在专任教师学历合格率指标方面，江苏与三个直辖市绩效值普遍位于0.122以上，而其他省则相对较低，这表明江苏与三个直辖市小学教育中专任教师学历普遍较高，而其他省的情况相对要差一些。

 

　　4.初等教育支出绩效比较的综合分析

 

　　对各省市初等教育支出绩效进行综合分析，可以具体比较初等教育支出绩效的地区差异，并据此为我国初等教育支出绩效管理改革提出可行的改进思路。

 

　　首先，各个省市在初等教育支出绩效水平上存在差异。在本文得到的综合绩效评价中，支出绩效水平最好的是河北，得分为0.607,上海得分为0.592,其余依次为辽宁0.541、北京0.509、山东0.502、天津0.448、江苏0.42。在被评价的这几个省市中，江苏的初等教育支出绩效水平最低，其绩效得分与得分最高的河北相比差距较大，这有些出乎意料。以上情况表明，在计划经济向市场经济转轨的过程中，虽然东部沿海经济和社会发展情况相似，但是各个省市初等教育支出绩效水平是不一样的。这种差异主要表现在河北和上海这两个省市的初等教育支出绩效水平明显优于其它省市，而其余省市在初等教育支出方面产生的绩效则不尽相同。因此，我国初等教育支出绩效存在的地区差异是一个客观事实，应当正视。

 

　　其次，各个地区的差距并不是非常明显。从各个地区绩效水平的分布看，除了最高的河北和最低的江苏这两个省差距较大之外，其余各个省市之间的差距并不是特别明显。直观上，从所测评的总体看，在0.4-0.6的绩效水平区间内，总共分布着6个省市，这6个省市的绩效得分从0.42到0.592不等，大体上围绕平均绩效水平：0.517)上下浮动。这种情况表明，在东部沿海省市中，由于经济社会发展状况基本相似，各省市在初等教育支出绩效方面差距并不是很大。

 

　　三、结论及改进建议

 

　　本文通过多目标决策方法对我国东部沿海七省市初等教育支出绩效水平比较，总体上形成了以下两方面认识：

 

　　1.我国的初等教育发展具有不平衡性，这种不平衡性在东部地区内部也有一定的表现，但总体上并不明显

 

　　我国初等教育发展不平衡性可以从小学教育支出绩效上表现出来。由前面分析可以看出，东部沿海各省市初等教育支出存在绩效差异，其中既存在综合绩效上的差别，又存在分类绩效上的优劣。总体上看，河北和上海两地绩效水平要高一些，而其余几个省市则存在一定的差距。从分类绩效上来看，三直辖市具有明显的实效性优势，但效率性不高;而其它四省与直辖市相比虽有效率上的优势，但总体上实效性较差。因此，在发达地区内部，初等教育发展仍然存在不平衡性。

 

　　上述教育发展水平的差异实际上体现了财政支出差异所导致的教育资源空间配置的不平衡。由于初等教育具有地方性公共品性质，该项支出只能由地方财政负担，其受益者也只能是该支出地管辖范围内的居民，这就使得初等教育必然具有地域差异特征。这种地域间的差异是体制转轨过程中一个客观现实，反映了教育公共品在地区之间能否实现公平配置受到教育支出绩效的效率性和实效性两方面的因素的影响。教育支出的效率性主要表现在财政资金的使用效率上，如前所述，河北、辽宁、江苏、山东四省在此方面相对较好，而北京、上海、天津三直辖市相对要差一些，因而财政资金扶植教育发展的作用力度各不相同。教育支出的实效性是财政投入后初等教育真正达到的实效水平，三直辖市在这一方面总体上好于其他四省。但由于各省市在初等教育支出经济性、效率性和实效性绩效方面互有优劣，因而最终在总体绩效水平虽有差距但并不是非常明显。

 

　　2.提高初等教育服务水平，重在对财政资金使用进行科学、有效的管理

 

　　初等教育具有地方性公共品性质，实际上反映了地方政府服务社会事业的水平和能力，尤其是在经济发展水平差距不是很大的情况下，这种水平和能力主要体现在公共支出后资金运用的各个具体环节之中。正由于这种原因，河北省虽然经济相对落后，但是教育支出绩效水平较高;相反，江苏省虽然经济比较发达，但支出绩效总体水平较低。也就是说，在经济发展水平差距不是太大的条件下，影响政府初等教育服务的主要因素是财政资金如何进行科学、有效的管理。具体来说，就是财政资金能否得到高效率的使用，同样的资金投入下能否取得最大的产出效果。因此，提升初等教育服务水平，实际上涉及到政府公共支出绩效管理问题，尤其是公共教育支出绩效管理方式及对财政资金科学、有效的管理。

 

　　转轨时期体制的不完善，导致了我国发达区域内部也存在初等教育发展不平衡的现象，这有悖于教育机会均等和教育公平的原则，同义务教育的初衷也不相适应。因此，政府应当将财政支出重点逐步转移到统筹经济和社会发展上来，加大对初等教育等公共事务的支出，实现初等教育服务均衡。这既是我国初等教育发展的一个重要问题，也是地方公共财政发展改革的方向，具体可从以下两个方面展开：

 

　　1.从近期来看，应重点加强对初等教育资金支出的绩效管理

 

　　地方政府财政支出的绩效直接影响当地的初等教育发展水平。政府财政的这种作用不仅体现在财政支出了多少，重点应当体现如何通过这笔资金的运作实现教育的均衡发展。受传统体制以及财政分权的共同影响，政府在财政支出方面存在预算软化、支出项目较粗和支出过程不规范的现象，并且很难实现对各支出环节进行监督，由此导致了部分地区资金使用效率不高的情况。因此，各地方政府在加大政府投入的同时，应重点做好预算的科学化和支出的规范化，将财政资金向农村初等教育逐步倾斜，同时加大对资金运用各个环节的监督和管理，使有限的资金能够真正发挥其作用。

 

　　2.从长期来看，应当逐步深化我国的财政改革，建设服务于社会公共事务的公共财政体制

 

　　公共财政体制建立的主要目的在于提升政府的公共服务水平，将传统体制下政府的职能转变到统筹经济社会发展和服务上来，这种体制的建立和完善本身就体现着政府对初等教育等社会事业的重视。同时，深化财政改革还应将提供初等教育服务的责权交给国家和地方政府共同承担。这有利于避免地方财力不足所导致的地方政府职能不到位的情况，同时也有利于克服地方政府在财政资金使用和管理中可能存在的一些漏洞。

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