区域行政推动下的学校发展的几个问题

 一、学校发展规划需要区域行政推动
    学校发展规划不仅是学校发展规划方案本身，而且还是制订发展规划并确保这一方案产生效果的活动过程。它起源和兴盛于英国，在澳大利亚、美国、加拿大等西方国家都有较为广泛的应用。从20世纪90年代末起，一些国际教育援助项目陆续开始在我国边远贫困地区引入学校发展规划这一管理方式，进行相关实验和推广。目前，随着我国学校管理改革的不断深化，越来越多的中小学开始制订和实施学校发展规划，希望借此提升远景规划意识，促进学校高水平、有特色发展。可以说，学校发展规划已经逐渐成为我国中小学改进管理、促进发展的重要工具。但值得注意的是，不少学校“轰轰烈烈地”经历了现状分析、问题排序以及发展规划文本撰写等程序，开展了学校发展规划文本论证，而这些文本一经评议通过就被“束之高阁”，并没有真正发挥引领学校发展的积极作用。
    导致这种局面的原因有很多，归结起来，主要有：学校管理者被动参与，只是被动地“接受上级任务”，“按照上级要求”在学校内组织制订学校发展规划，而不是真正意义上自主地规划学校发展；学校现状分析不够深入，没能准确把握学校发展中的优势与不足，对学校未来发展的目标和优先需要解决的问题定位不准确，发展规划的引领价值没有充分体现出来；很多学校片面强调特色发展，没有将发展规划纳入区域总体教育发展的宏观背景之下，因此，在实施过程中难以获得资金、人员和技术上的支持。[1]对这些问题由表及里地进行深入分析，可以发现它们背后有一个共同的突出原因，即学校发展规划缺乏来自区域层面强有力的行政推动。
    中小学是区域内提供教育服务的基本单位。学校发展规划离不开区域教育行政部门的统筹、推动和支持。《教育规划纲要》指出，地方政府要转变教育管理职能，切实履行统筹规划、政策引导、监督管理的职责。只有在学校发展规划实践中重视与加强行政推动，在制度、技术、资源等方面提供有力的保障，使学校有动机、有能力、有条件扎实推进发展规划，才能切实提高学校自我诊断、自主规划与自主管理能力，改善学校领导与管理的水平，从而进一步从区域水平上全面提升学校教育质量。
    二、区域行政推动学校发展规划的关键路径
    教育行政部门要从区域层面上整体推动学校发展规划，不能只是简单地下发文件和入校验收，而应系统设计，有针对性地探寻关键路径，通过制度设计、技术培训以及环境条件改善，为学校不断改进规划管理，做好学校发展规划提供保障。
    (一)完善区域相关制度，强化校长责任和学校评估
    要激发学校管理者在规划实践中的主动性，增强其责任感及领导意识，比较常见的做法是开展专题培训及参与式研讨，让他们认识到规划对于学校发展的重要意义，将学校发展规划视为战略管理和发挥领导力的工具。这种做法可以调动管理者的内在积极性，但仅靠这种内在的激发是不够的，区域教育行政部门必须同时通过制度设计，明确校长在学校发展规划中的责任，加强学校绩效评估。
    制度建设的第一个重点是推行与学校发展规划相联系的校长任期目标责任制，建立能上能下、能进能出的校长选拔任用机制。校长的任期与规划年限一致。校长在岗位竞聘前要对学校发展状况进行深入、细致的分析，初步提出学校发展的规划目标及举措；在岗位竞聘成功之后，要通过进一步的现状分析及多方沟通，确定学校发展的共同愿景与规划目标。这一规划目标只要稍加转化即可形成校长的任期目标责任书，成为教育行政部门对校长进行工作检查、民主评议与任期考核的重要依据。校长既要明确任期责任，又要对任期内实现学校规划目标的结果承担责任。这种制度设计可以有效激发校长参与学校发展规划的热情与责任感，引导校长在有关实践中增加投入。
    制度建设的另一个重点是加强学校督导，实施基于学校发展规划的外部评估制度。学校发展规划制订好之后，就要进入实施阶段。从多数地市的实践来看，实施阶段是相对薄弱的环节。在有些学校中，学校领导和各职能部门安排实际工作时很少与学校发展规划联系起来，造成规划与实际工作“两张皮”现象，规划不能很好地指导学校的日常工作。要克服这种现象，引领学校不仅要根据发展规划安排有关工作，而且需经常性地结合发展规划进行自我评估与反思，区域教育督导部门要加强外部监测评估，实施基于规划的发展性学校督导。具体做法是：在规划实施过程中多次、动态、持续地进行形成性评估，考察学校是否按照规划举措及行动计划表安排各项有关工作，评判阶段性规划目标的实现程度，及时发现实施过程中的经验与问题，督促学校进行必要的调整；在规划周期结束时，从学生发展、教师队伍建设、课程与教学、家校沟通与合作、领导与管理等多个方面，对学校发展水平，尤其是规划目标实现程度进行全面、深入的终结性评估。将评估结果作为学校改进和校长专业发展的重要依据，有效促进学校发展。
    (二)重视与加强培训，提升学校规划管理能力
    学校发展规划是一个系统性工程，它在对过去工作进行深入分析的基础上整体规划学校未来发展，在内容上涉及学校发展目标、领导与管理、课程与教学、教师队伍建设、学校文化建设以及资源统筹等多个方面，在过程中各个环节要面对学生、家长、教师及社区人士等各种利益相关者，要协调和处理许多复杂的因素，这无疑对学校构成很大的挑战。为确保学校发展规划的科学性与有效性，区域教育行政部门要重视和加强有关培训，促使规划参与者更新观念和掌握相关技能，从而有能力做好学校发展规划。
    学校发展规划培训的对象不能局限于校长和中层干部。学校发展规划在本质上是一个协同的过程，它把学校共同体中的各种力量凝聚在一起，共同勾勒学校发展的使命、愿景和目的，并共同参与学校建设，促进学校发展。如果有关培训没有覆盖到学校共同体中的学生、普通教师、家长或社区人士等其他利益相关者，他们没有在观念上深刻认识和领会规划对于学校未来发展的重大意义，不能在行动上掌握参与学校发展规划的途径、方法和要领，只是在学校管理者的指引下完成一系列规定动作(比如填问卷或参加访谈)，有关工作很可能会偏离预定轨道，致使学校发展规划不能有效整合各方利益，凝聚人心，不能有效引领学校的发展。区域在推动学校发展规划的过 程中要有意识地加强宣传，扩大培训对象，让利益相关者关心学校发展，积极参与学校发展规划的制订与实施，以切实推动学校民主管理和规划管理取得实效。
    学校发展规划培训还要注重针对性、持续性和实效性。作为一种过程的学校发展规划必须考虑以下五个步骤：检查学校目前状况，确定学校的发展方向和育人目标，制订各部门具体规划和行动计划，确立衡量学校成功的标准，依据成功标准对规划实施监控和评价。[2]每一个步骤都有其运作的理念和技术操作要求，学校发展规划的参与者都应接受相应的培训，掌握有关技能。目前，之所以很多区域在学校发展规划实践中出现这样或那样的问题，在很大程度上与培训不到位有关。区域教育行政部门要会同或委托研究机构采用规范的表现分析模式，识别学校发展规划实践在不同阶段中容易出现的问题，基于实践需求设计有针对性、持续的课程，以增进培训的实效性，加强学校能力建设。
    (三)创造支持性环境，为学校提供必要的支持和保障
    学校的发展离不开区域教育行政部门的引领和支持。在区域层面推动学校发展规划，要创造一种关心、支持学校发展的良好环境，为学校提供必要的支持和保障，使学校有条件做好学校发展规划。在学校所需要的各种支持条件中，首当其冲的是办学资源。在有些已经实施学校发展规划的地区，校长们抱怨最多的就是有规划但是没条件，学校发展规划描绘了一个美好的前景，但由于不能获得来自教育行政部门的必要支持，规划最终沦为“自说自话”的“抽屉文件”。学校在规划中提出的远期和近期发展目标，是在充分考虑现实条件的基础上予以设定的，要确保它的合理性与可行性，但同时也要具有一定的前瞻性和发展性，这就需要学校在资源、投入上有所调整或补充。区域教育行政部门要在政策范围内提供必要的资源支持，为规划的落实提供有力保障。比如，为学校补充必要的师资；又如，为改善学校硬件设施提供必要的经费。
    除了办学资源，区域教育行政部门能为学校发展规划提供的支持还有很多，引入第三方评价，为学校现状分析提供常模参照数据，就是十分重要的一种。目前，绝大多数学校都开展了现状分析，但深入程度存在很大差异。有些学校对现状的SWOT分析停留在表浅层次上，学校存在的优势与不足到底是什么，还需要进一步的分析与确认。之所以分析不够深入，除了与学校重视程度不够、分析方法不科学、各种利益相关者参与不足等因素有关之外，一个容易被人忽视的问题是学校自评本身固有的局限性。俗话说，“当局者迷”，学校对自身发展的评判通常缺乏敏感性，很难客观分析自我。为了增加现状分析的准确性与有效性，使学校对未来发展的规划设计根植于学校的现实，区域教育行政部门可以委托第三方对辖区内学校的现状进行一次整体评价。第三方成员的身份独立于教育行政部门和学校，可以增加分析的客观性。有了第三方评价数据，学校不仅能获得本校发展的客观分析结果，而且可以将本校情况与其他学校进行常模参照比较，从而对自我发展状况形成更为准确的评判，为后期规划奠定良好的基础。
    综上所述，完善相关制度、加强有关培训以及创造支持性环境是区域行政推动学校发展规划的关键路径。三个方面相互独立，又相互联系。教育行政部门在区域推动中要加强系统性思考，注重各项制度、活动和策略之间的整体性、关联性与动态性，使区域行政推动与来自学校方面自下而上的努力汇聚在一起，共同服务于学校发展规划的制订与实施，并最终促进学校自主发展以及学生健康成长。
    三、实现区域行政推动与学校自主发展的动态平衡
    区域行政推动与学校自主发展之间不是简单的二元对立、非此即彼的关系，而是既相对立，又相统一，并在一定条件下相互依存，相互转化。既要加强区域行政推动，又要不断扩大学校办学自主权，将自上而下与自下而上两种力量结合起来，使两者在互动中实现动态的平衡，学校发展规划才能真正扎根于中国的学校管理实践。
    (一)在规划实践中扩大学校办学自主权，建立现代学校制度
    将管理决策权下放到学校，实施校本管理是当前中小学管理改革的国际趋势。这主要是因为学校对办学实际最熟悉，对问题的回应通常也最快捷和有效。同时，这种改革还凸显了学校的主体性，使学校摆脱对政府的依赖，由教育家和专业人士办学，增加办学的专业性，从而更好地满足学生的需求，促进学生发展。《教育规划纲要》明确指出，要不断“落实和扩大学校办学自主权”，“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参[第一论文网 ]与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”，这是我国中小学管理改革的基本方向。在学校发展规划实践中，区域教育行政部门要明确自身的权限与职责，既不能“缺位”，也不能“越位”或“错位”，区域行政推动不能干涉、牺牲学校的办学自主权。区域教育行政部门要在新公共管理及新公共服务理念的指导下，转变职能，从划桨者到掌舵者，再向服务者转变[3]，加强服务意识。一方面，区域教育行政部门要改进管理方式，减少和规范对学校的行政审批事项，将各项行政检查归口于学校督导，减少对学校事务的干扰，使学校和教师“潜下心来教书，静下心去育人”；另一方面，区域教育行政部门要通过制度设计与督导评估从宏观上把握学校发展方向，并在技术上提供必要的支持。需要强调的是，区域推动必须通过学校主体来发挥作用，教育行政部门的推动工作必须服务于学校的自主发展，为落实和扩大学校办学自主权提供有力保障。
    (二)在学校办学自主与区域行政推动之间实现动态平衡
    学校办学自主权的大小及其保障，有赖于政校关系的处理。在我国，当讨论政校关系时，人们往往一边倒地批评政府，认为区域教育行政部门对中小学管得过多，统得过死，“该做的不做，做了不该做的”，但实际上，由于我国幅员辽阔，不同地区在经济、社会和教育发展水平上差异很大，同一地区不同学校的管理水平也参差不齐，有些学校缺乏自主管理的意识与能力，有的甚至存在着机会主义行为，用不好学校的自主权[4]。在这种情况下，政府和学校之间的权责关系不能一刀切，不能简单化地扩大学校办学自主权，应根据地区和学校的实际追求动态平衡。在发展新型 政校关系过程中，借鉴国际改革经验，可以考虑建立“绩效换自主”机制[5]，即政府并不给所有学校完全相同的自主权，而是将部分自主权或自主程度与学校的组织绩效挂钩，办学绩效高的学校可以获得较高程度的自主权，而办学绩效低的学校只能获得较低程度的自主权。具体到学校发展规划实践中，区域教育行政部门可以加强学校督导评估，对学校自主规划、领导与管理的水平以及学校组织绩效进行评估，并且将评估结果与学校自主程度联系起来。在这方面英国的经验十分典型。英国国家教育标准局于2009年在学校督导新框架中规定，每所学校接受督导的周期不统一确定，而是根据学校在上一轮督导中的等级、督导结束之后的年度评估结果、家长意见、公众形象等有关因素灵活安排，周期最长的可以每五年接受一次外部评估，周期最短的则要随时接受督学的回访。[6]这种做法给我们提供了有益的启示，我国在区域推动学校发展规划过程中，也可以根据外部评估的结果或者说学校自主管理的水平，灵活确定学校的自主程度以及区域的推动策略和参与程度，实现区域行政推动与学校自主发展之间的动态平衡，从而使学校发展规划切实引领学校自主、可持续发展。

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