中国成人教育立法现状与展望研究

成人教育，广义理解是各类在职(从业)人员的教育，狭义理解是在职(从业)人员的学历教育。1995年颁布的《中华人民共和国教育法》明确规定我国实行成人教育制度。成人教育作为终身教育体系的重要组成部分，越来越受到民众以及国家的重视。首先,从成人教育的外部环境来说，社会经济和法制建设的迅猛发展以及终身教育体系的建立和推广都对成人教育立法规范提出了更高的要求[2]。实体社区教育、网络社区教育等的发展也不断促进和迫切要求我国成人教育拥有自己独立的国家层面的立法，以规范现在庞大的成人教育受众群体的行为，让他们有法可依。其次,从成人教育的内部环境来看，成人教育逐渐从基础教育、高等教育、职业教育中独立出来，对社会进步和经济发展有着不可替代的作用，因此，为了成人教育更好地发展需要依法治教气成人教育立法有助于巩固成人教育成果，可以起到引导和保障成人教育健康发展的作用[3]。从立法的基础来看，《宪法》、《教育法》、《中国教育改革和发展纲要》中的相关章节和条款为成教法立法提供了直接的法律和政策基础。十八届四中全会明确了全面推进依法治国的的重大任务，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。

但目前成人教育理论体系还不够成熟，成人教育政策法规还不够完善，时至今日，我国依旧没有独立的成人教育法，这也引起学者们对成人教育立法的广泛关注与重视，纷纷对成人教育立法进行了不同层面的研究和探索。本文通过对国内外成人教育立法现状文献进行梳理分析，发现中外成人教育立法存在诸多方面的差距，并立足本国国情，借鉴国外成人教育立法经验，探索构建我国成人教育法体系。

　　一、成人教育立法现状比较分析

　　(一)中国成人教育立法的现状分析

　　从有关我国成人教育立法的具体研究内容来看，中国大陆及台、港、澳成人教育政策法规梳理列表如下：

　　新中国成立以来，我国成人教育取得了一定的成绩，如基本扫除了青壮年文盲及在职业培训方面一定程度上提高了职工的素质。但成人教育在发展过程中还出现了“三乱”，如：乱办学、乱收费、乱发文凭，这些现象必须依靠法律形式进行规范和调整。从表1中可以看出我国成人教育立法的特点如下：

　　1.大陆地区成人教育的立法特点：首先，从所列的法律条文来看我国到目前为止还没有一部全国性的成人教育单行法来指导地方性的成人教育法规、条例。其次，虽然我国地方独立尝试制定了一定的地区性的成人教育法规,但在笔者所分析之前文献中了解到地方成人教育法的落实流于形式或法规的实践性不强。再者，从表中列出的法律条文可以看出我国当前的成人教育法规立法对象还不够宽泛，主要是高等成人教育立法，鲜少关注初、中等及大学后成人教育的立法。

　　2.台、港、澳成人教育的立法特点，从所梳理的文献资料中得出：明确的指导思想一最大限度的满足社会和在职成人对教育的需求，突出终身教育理念;以“统整”的观点综合计划、协调和实施各类成人教育活动，注重成人教育的法制化、制度化和系统化;注重立法构建多元化的成人教育体系，关注成人个性需要，让学生拥有更多、更灵活的进修机会;对在各种途径参加学习的成果进行公正、客观、合理的认可，从而形成鼓励学习的良好机制。除了以上优势之外还存在一些不足之处。如：香港地区除了设立大学的法例外，并没有设立特定的法律针对大专教育，在成人教育或继续教育中也没有单行的法律文本。

　　(二)国外成人教育立法的现状分析

单从立法上来看，国外的成人教育法中都或多或少的制定了相应的职业教育法，这也是其将职业教育纳人成人教育的一个体现。在法律条例中有关成人培训机构设立的合法性问题，如法国就做了部分规定，其继续职业教育法的颁布和实施就以立法的形式对培训机构的设立进行了确保。除美国、法国外所列表格中的其他国家也并未制定单独的成人教育立法，但笔者在梳理文献时发现这些国家有关成人教育的立法表现出如下几个共同的特点：

1.国家高度重视成人教育的立法，依法治教。从其所列法律法规中具体的对成人教育的性质、任务、原则、地位等各个方面所作的规定和在重大的教育改革法中都有所涉及成人教育等都可见。

　　2.以立法的形式确保成人教育的经费来源。以上几个国家都十分重视成人教育的经费筹措，并以立法的方式规定成人教育经费由国家、社会力量等共同出资，部分国家还将出资比率进行了细分。

　　3.通过立法，全面推进构建终身教育体制。为了促进终身教育体制的建立以上各国都在立法上做了一系列规定，以确保每个民都能随时随地接受教育，不受年龄和性别的限制。成人教育作为终身教育的重要组成部分，已列入表中国家政策法令之中。

　　(三)中外成人教育立法的比较分析和启示

　　国外成人教育立法的现状分析是为了更好的对我国成人教育立法的发展提供宝贵经验，结合我国成人教育立法现状，从立法理念、管理体制、立法对象、经费保障四个方面对中外成人教育立法进行比较。

　　中国目前虽没有一部由国家最高权力机关颁布的、具有强制法律效力的成人教育法律去统领和指导成人教育的法规条例，但已经出台了一系列有关成教方面的法规政策，具有一定的规模，因此有比较好的基础。下面将对中外成人教育立法比较进行深人的分析。

　　首先,立法理念方面。成人教育相比其他教育有其特殊性，教育对象多样化，经费来源多元化，学员管理复杂化等都使得成人教育需要通过法律程序上升为国家意志。我国成人教育的立法理念如表所示是基于经济社会的不断发展及成人对教育的需求，这一点中外应该是一致的。但是跟国外相比，如日本、韩国、法国的终身教育理念,美国的人力资本理论，党的十八大四中全会提出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。为制定高质量的成人教育法，我国应将终身教育、学习型社会等理念纳人到立法中，使法律的制定具有坚实的精神依托。

　　其次,管理体制方面。国外的行政体制决定了其成人教育在法制方面的管理体制，美国、法国、英国实行分权给地方的成人教育立法体制，韩国、日本实行在国家统一管理的前提下，同时积极鼓励和扶植地方及社会力量兴办、管理成人教育。我国在管理体制上实行中央集权，虽然也有部分放权地方自主进行成人教育立法，但总体效果不佳。因此我国在成人教育管理方面可借鉴国外先进管理经验,做好中央宏观把控外也得适当放权，规范地方政府出台的成人教育立法，同时积极鼓励帮扶社会力量办学。再次，立法对象方面。国外成人教育对象广泛注重劳动者的各种程度的文化及职业资格的社会培训，将成人教育的受众面甚至扩大到了老年。而我国成人教育立法对象以高等和职业教育为主，兼顾中等成人教育,鲜有大学后的成人教育法规。这表明我国成人教育立法对象针对性不强、覆盖面不广，在对比中我们认识了不足，今后在立法方面应该细化成人教育对象，制定适合各个年龄层的成人教育对象，使我国的成人教育法更加的有针对性和适用性。

　　最后，经费保障方面。经费来源的稳定是成人教育办学的一项重要保障，国外成人教育立法几乎都对其进行了不同程度的重视，从立法的角度保障成人教育经费的稳定来源，有规定按时按量提取成人教育经费要成为企事业单位法人代表的基本职责之一，还要制定相应的奖惩措施的;还有法律明文规定成人教育经费来自政府拨款的等等。这些稳定的成人教育经费不断的促使其国家成人教育的蓬勃发展。相比较而言，我国政府在法律上并未对成人教育的经费来源有所规定，为了使我国成人教育的发展更有保障，我国应该学习国外的这一立法经验，在法律上对经费的来源问题做具体明确的规定，可使国家、企业、社会力量共同担负保障成人教育稳定发展的责任。

　　二、我国成人教育立法面临的机遇与挑战

　　党的十八大四中全会把立法工作提到了一个新的高度，教育立法规范刻不容缓。在这样发展趋势下，成人教育更加迫切需要建立一个完善系统的'法律法规体系来更好的适应国家经济的发展及满足成人教育自身的不断进步。与此同时，我们在看到成人教育立法面对的有利条件时也要清醒的意识到我国成人教育立法所面临的来自各个方面的挑战。

　　1.研究成人教育立法的研究方法比较单一，研究内容单一，大多都是理论层面的探究。以中国知网数据库为样本源，输人“成人教育立法”作为主题进行检索，从2005年1月1日开始，截止到2014年12月30日最终抽取有效样本103篇所检索的103篇文献中，理论研究有44篇，占总文献的42.7%;量化研究有6篇，占5.8%;个案研究16篇，占15.5%;经验总结共37篇，占36%。可以看出，关于成人教育立法的研究方法一般以理论研究和借鉴别国的经验总结居多，量化研究和个案研究较少，没有调查就没有发言权，因此，我们研究成人教育立法首先要深人基层调研，只有接地气的立法才有生命力。

　　2.从有关我国成人教育立法的具体研究内容来看，涉及我国成教立法现状研究的有30篇，占整体的29.1%;涉及对我国成教立法对策建议的研究有17篇，占整体的16.5%;涉及国外成教立法经验的研究有35篇，占整体的34%;而在这三个内容之外的其他内容的研究有21篇，占整体的20.4%。从中，我们可以看出，多数文献对我国成人教育立法的研究集中在成教立法现状、成教立法对策建议、国外成教立法经验三个方面，缺少具体的实际数据支持。

　　3.从成人教育立法内部环境看，首先，立法理念不清晰，理论基础不够扎实，目前我国的成人教育立法大多基于当前经济社会发展状况及人民群众对成人教育立法的需求。这就使我们的立法缺乏一个统一规整且长期对人们有影响的理论基础。其次，我国属于一个集权制的政体，国家在法律制定上遵循集权式的法律模式，这在整个宏观调控上利于国家统一管理、制定一个全国范围内的一致法律，但其缺点也是显而易见的如在地方差异上就比较欠缺，也不便于动态上的管理，虽然基于同一国情背景，中国各个省的省情也各不相同，还应适当放权，积极鼓励地方制定一系列切实可行的相关成教法规政策。还有我国对成教的关注点比较单一，只对高等成人教育做了一定的立法规范而对初等及大学后的成人教育如老年大学等关注不够。

　　4.从成人教育立法外部环境看，目前，成人教育已成为世界性的教育运动，成为各国开展科技竞争和经济竞争，增强综合国力的重要手段，由此，也对我国的继续教育事业提出了新的更高的挑战。成人教育立法作为成人教育的重要保障势必面临越来越大的压力，如何完善各国的成人教育立法也成为学者们关注的一个重要研究内容。

　　三、对中国成人教育立法的建议和展望

　　积极适应国内外经济社会发展新常态，全面推进依法治教，构建成人教育法律体制，促进成人教育受众群公平接受教育，着力提高成人教育教学质量，为迈向学习型社会不断努力。通过分析比较，本文对中国成人教育立法提出几点建议和展望：

　　1.从完整的教育立法体系看，成人教育立法要与基础教育、高等教育和职业教育的法律相衔接，并且考虑到成人教育对象的特殊性，建立合理的成人教育法律法规，从而形成一整套完整的教育法律体系。

　　2.从立法者的角度看，立法工作要立足现实，具有可操作性，与终身教育的相结合，要鼓励社会机构参与办学，扩大成人教育办学主体、办学形式、教学模式等多元化，并通过法律对其进行宏观上的规定和指导。

　　3.从立法的原则视角，针对成与政治、经济、文化、社会相结合相适应。同时考虑实用性也就是可操作性，法律法规避免过于空洞抽象，要使立法尽量具体明确，具有可操作性和指导性。

　　4.成人教育的法规体系可通过三个层面来构建：一是国家法律层面(全国人大立法)颁布《成人教育法》单行本。主要从宏观角度明确成人教育的地位和作用，政府及各部门对成人教育应承担的责任和义务以及学习者的权利等;二是国务院颁发行政法规。对成人教育做出一些原则性的规定;三是教育部制定部门规章，对成人教育工作做出具体的、可操作性的规定。在依法治国理念的指引下，成人教育在立法上要想更加的规范和权威，必须制定一部单行法来统领其他相关法。同时还要规范整个成人教育相关法。完备的成人教育法律体系从纵向上看，应包括宪法中有关成人教育的条款、成人教育基本法、成教单行法和地方性成教法规条例;从横向上看，成人教育单行法应基本覆盖成教的主要部类和主要方面。因此在成人教育单行本制定后要及时对地方性成人教育相关法进行调整，以避免成教法的重叠设立。在制定单行本时要考虑以下内容:立法总则、成人教育的立法对象、成人教育的具体实施方式、成人教育的管理体制、成人教育的保障条件等。

　　5.确立立法理念，建立终身教育制度，构建学习化社会。在当代终身教育已经不仅仅是一个概念上的范畴，它还是教育制度的一个重要组成部分,要使其制度化必须在立法上加以明确，促使终身教育思想得到切实的贯彻。为了满足终身教育的需要，国家还需构建学习型社会。学习型社会的建立依托各个方面的共同努力和合作，这也要求国家集聚各方力量为建设社会主义新国家做贡献。

　　6.建立规范的成教管理体制和运行机制。尽管我国是一个中央集权式的国家，但在成人教育的管理上还需要放权给地方及鼓励社会力量进行办学。在社会主义大环境下，中央负责宏观的成教立法，适当放权地方办特色的成人教育和制定相关地区性的成教法规，有利于我国成人教育的健康有序发展。

7.开拓多元化成教经费来源渠道。

制约我国成人教育发展的一大影响因素莫过于成人教育的经费不足。目前我国成人教育经费的主要来源还是依托政府的财政投人，这在一定程度上限制了我国成人教育的发展。因此，在立法上要制定一些条款如规定企业每年要交纳一定的资金作为国家开展成人教育的专项资金、要求企业每年定向对其职工进行带薪假技能培训等。这为国家和企业都承担相应的成人教育培训资金提供了明确的法律依据。同时还应积极鼓励社会力量及个人合法办学，政府可为他们提供相应的保障和支持，这也不失为一种有效的成教经费筹措来源。