高校管理行政化问题分析及去行政化途径选择

　　引 言

　　党的十八大提出要努力办好人民满意的教育，实现教育的现代化。为推动高等教育事业科学发展，必须克服以往高校管理的弊病。高校作为学术性组织与政府和企业存在着根本的区别，应当始终以创新知识和培养人才作为自身最基本的价值追求。我国目前存在着用行政的手段和思维管理高校，出现了高校管理泛行政化的倾向与问题。这一问题是影响教育健康发展、妨碍学术水平和教育质量提高的重要原因。

　　1、高校管理行政化问题分析

　　1.1问题界定。所谓高等教育管理行政化，一方面指政府不断加强对高校行政干预的过程，政府依靠行政权力，按照行政手段、行政方式、行政运行机制管理高校，把高校视作政府的下属部门，实现政府即时目标的工具，可概括为外部行政化；另一方面是指在高校内部管理层不断加强，行政权力不断侵蚀学术权力的过程，高校复制政府管理的科层制，学习企业的管理制度，由高校行政对学术问题做出决策，可概括为内部行政化。

　　1.2高校管理的运行现状

　　1.2.1行政的干预。国家机关和教育主管部门所形成的自上而下的管理和决策模式，导致了高校自主办学权力的逐渐缺失。政府部门通过事关高校生存发展的工程建设项目审批以及奖惩限制等方式，使得高校在学校管理的各个方面都受到政府行政权力的干预，高校对政府存在物质和政策上的过多的依赖性又强化了政府对于高校的控制力度。

　　1.2.2主体的转变。当今的高校，由于学校内部行政化的发展与需要，行政工作人员似乎已经成为真正的主体，这在收入分配上也有所体现。正是由于分配不均、利益不平等的现状，使教师和行政领导间的矛盾日益突出，从而影响专家学者进行学术研究的积极性和创造性。此外，在高校内部考评、提升等问题上，也多从对于行政权力是否服从的角度来考虑，由此导致了一些学术型教授不得不弃“学”从“政”，助长了“官本位”倾向。

　　1.2.3形式的僵化。高校行政化以行政指令为导向、以拨款模式和课题申报为驱动，导致学校和作为教学主体的教师和学生三方，逐渐丧失了创新进取的积极性和创造性，形成了学校以政府为中心，师生则以高校各级行政机关为中心的办学格局。在政府行政命令指挥下，高校只能按政府行政权力模式发展，高校教学不尊重教育所应遵循的客观规律，办学方向不能满足社会需求，更无法形成高校自身的发展特色。

　　1.3高等教育管理行政化原因分析

　　1.3.1传统官本位理念和计划经济治理模式的影响。传统官本位理念、计划经济治理模式是造成政府对高校实施行政性管理的根源。在计划经济向市场经济的转型过程中，这种国家意志依然被很多人认可，仍然成为很多人的惯性思维和行为，这是大学行政化的现实根源所在。这种不考虑现实需求和教育规律，过度强调行政权力、依靠行政手段、按照行政方式、采用行政运行机制来管理大学的模式，已经不能适应时代的需要，甚至已经变成阻碍我国高等教育发展的瓶颈之一。

　　1.3.2政府部门干涉自主办学。《高等教育法》中明确规定高校具有七项办学的自主权，但是一直没有得到完全落实。目前高校在招生、专业学科设置、人员编制和岗位设置权、学费标准制定、国际合作办学等方面均受到较多政策限制。虽然党政部门有必要对高校进行依法管理，但是很多管理明显已经超越了政府该管的范围，根本没有顾及高等教育的特点和规律，高校中行政权力往往处于强势，学术权力反而得不到应有的体现，高校办学自主权没有有效落实，行政管理代替学术管理。

　　2、高等教育管理去行政化途径选择

　　《国家中长期发展规划纲要（2010-2020）》中明确表明“推进政校分开，管办分离”“随着国家事业单位分类改革推进，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。要实现这个目标，可以通过如下途径：

　　2.1转变政府角色。我国教育涉及的行政部门之多，政府部门的权限之大，管理之复杂，构成了我国教育行政化的显著特点之一。高校处在政府巨大、复杂而细致的管控网络之下，越来越像接受和执行政府指令的办事部门。党政部门对高校依法管理是必要的，但现今的许多管理已经超越法律的规定，不顾及高等教育的特点和规律，使得《高等教育法》赋予高校的有限权力难于落实。高校去行政化的诉求也正是要求政府转变职能，变行政直接干涉为提供公共服务。建立中国特色大学制度，首先在于政府进行实质性转变，变全能型政府为服务型政府、法治型政府，落实大学的办学自主权，使大学能够具有一定的独立性和自由度。

　　2.2保障自主办学。办学自主权是法律赋予高校的一个基本的权利。高校的学术特性，决定了高校的办学目的，也决定了大学的各种活动如发展规划与决策活动、学科建设活动、专业评价活动以及学术管理活动的独特规律和本质逻辑，保护高校的独立性就越显得重要。高校自主办学，保障高校的办学自主权并不意味着完全摆脱政府的监督与指导，而是要进行配套制度建设，完善高校内容的管理体制，正确处理好在党的统一领导下行政权力和学术权力的系统，建构起领导、决策、执行、监督各机构之间相互独立、相互协调、相互制约的内部管理体制。

　　2.3倡导学术自由。学术自由是大学最古老的传统，是学者不断追求和捍卫的学术职业权利。学术自由可以对提高高校质量以及整个高等教育制度的质量做出重大贡献，但是它既需要在高校内部得到理解和尊重，也需要高校的上级部门的理解与尊重。高校是研究高深学问、培养高级人才、探索和追求真理的场所，而探求真理的前提是自由。如果说学术是学者的生命，那么学术自由则是大学的灵魂。高校必须坚持“学术至上”，重视学术权力和学者在大学管理中的作用与地位，保障学术研究有一片净土。

　　2.4完善治理结构。我国《高等教育法》明确规定，高校内部管理体制实行党委领导下的校长负责制。但是，党委领导和校长负责之间没有严格的界定，职责和权限划分不清晰。党委究竟应当怎样领导高校、怎样把党的工作原则与高校活动原则统一起来，这些问题目前并未很好地解决。地方高校长期作为政府的附属机构而存在，使高校的管理打上了深厚的行政烙印，学术权力淡化，行政权力泛化并失去约束。

　　高校内部管理体制改革中，要完善法人治理结构。坚持和完善党委领导下的校长负责制，要明确党委的领导职责；要强化学术管理，探索教授治学、治校的有效途径。

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