政府掌控与高校办学自主权的博弈

　　中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）15-0245-02

　　博弈论又被称为对策论，是由冯?诺依曼证明，于1928年正式诞生的。指的是在一定规则约束的条件下，各参与者依靠自己所掌握的信息，采取各自的行动，以达到利益最优化和风险最小化。它是现代数学的一个新分支，现在已成为经济学的标准分析工具之一。但其在生物学、政治学、教育学领域也均有涉及。梅贻琦执掌清华时期，国共两党冲突不断，但他和清华的教授们都反对把学生培养成“不是左袒，便是右倾”的人，提出不应该给学生某种政治派别的思想，而是要教给学生一种判断能力，让学生具有超阶级、超党派的宏观主义和自由主义精神。蔡元培的教育独立方案，在他任职北大校长期间无法实现，即便是后来他主持南京国民政府大学院，也并不能做到。但是从古至今，政府掌控与高校办学自主权之间的博弈却从未间断过。

　　一、高校办学自主权内涵

　　目前，学界对高校办学自主权概念的定义不尽相同，办学自主权并没有一个明确统一的概念界定，但对其基本内涵有一个趋同的理解。即办学自主权是相对性、层次性和历史性的统一。相对性中的“高校办学自主权”指的是自我主持的权利，“自主”不同于“他律”，它是一种自发、主动的行为，具有自我掌控性和独立性，其概念是相对于制衡而言的。所谓多层次，是指办学自主权可以分为不同的层次：最高层次表现在整个高等教育的办学活动与政府控制之间的关系上，高等教育办学所具有的办学自主权。第二层次表现在一所高等学校的办学与政府控制的关系上，高等学校办学中享有的自主权。第三层次表现在高等学校的整体办学与校内各组成部分及教职工之间的关系上，校内各组成部分与教职工在办学中享有的自主权。笔者认为最高层次是以第二、第三层次为基础来发展的，同时也是第二、第三层次自主权实现的具体体现。当然，三层次的划分实质上也是享有办学自主权的多主体性不同层面的反映。所谓历史性，则是指不同国家的历史文化传统和不同的时代气息对办学自主权存在的不同的认识，相比之下，西方大学的自主办学传统历史悠久，根植于内，而我国并无此传统，相反，中国社会政治干预教育的传统根深蒂固。而且，随着历史的变迁和时代的发展，高校办学自主权的内涵和外延也会发生变化。

　　二、当前我国高校面临的办学自主权问题及现状分析

　　（一）高校办学自主权制度立法存在问题

　　1998年颁布的《中华人民共和国高等教育法》首次以法律的形式对高校办学自主权有了一个明确的规范，但是，随着我国这近二十年来的发展，《高等教育法》越来越暴露出其在立法上的众多弊端，例如，《高等教育法》第36条指出，高等学校按照国家有关规定，自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作。但是，其中的“有关规定”并没有说明到底是何种规定，范围过广，规定过于笼统，可操作性差，高等学校的合法行为得不到及时实施，进而导致高等教育法律执行力的弱化。其次，《高等教育法》中对政府的约束力相对不足，没有限定政府的权利范围，而对学生的义务规定较多，权利却很少提及。既然是秉承“大学自治”的思想，那么，笔者认为就先应该首先保护大学办学自主权，保护好教育者和受教育者的切身利益，对政府进行法律约束，然后才来对大学制定出具体的行为规范和准则。第三，责任权限不明确。如果高校办学自主权受到某些部门的侵犯，那么，侵犯者应承担怎样的法律责任，又由谁来追究相应的责任。这些在《高等教育法》中都没有提及，这就会导致高校办学自主权权利形同虚设，没能真正贯彻落实，也没能做到真正的“有法可依”。

　　（二）高等教育评估机制不完善

　　有关教育评估的定义，到目前为止尚没有一个普遍认同的统一观点。泰勒将教育评估定义为：评估过程在本质上是确定课程和教学大纲在实际上实现教育目标的程度的过程。（1）我国高等教育评估呈现出明显的政治化色彩，政府通过颁布一系列的规章制度参与评估活动的整个过程。学术机构、社会团体因为其评估者的地位和权威低下，无法真正参与到高等教育的评估中来。随着时代发展的需要，由政府主导的评估机制越来越表现出其固有的僵化和保守的一面，从而影响了评估的客观性和公正性。（2）针对高校评估的理论和方法滞后、评估标准单一，高等教育评估标准的单一化与我国高等教育的多元化和特色化构成矛盾。对不同学校采取同一评估标准将不能准确的测评出各高校办学自主的实际水准。（3）评估结果未能得到及时处理。政府部门既是游戏的参与者，也是游戏规则的制定者。政府更加强调对高校实行“整齐划一”的统一标准，一些高校为了应付评估，在短时间内做表面工作，等到评估一结束一切又回到原始面貌，这不仅严重影响到了评估工作开展的有效性，也是对教育资源的极大浪费。

　　（三）高校财务管理权没有落实

　　高校财务管理权指的是高校根据国家、地方法规制度和办学方针，以实现学校办学目标为中心，组织各项财经活动，处理各种财务关系的一种管理活动。然而，我国高校对政府的依赖过大，使得政府对高校的干预具有较大的随意性。政府在履行提供高等教育财政资金职责时，各公立高校只能被动地接受和请求。政府在实行扩招政策的同时，并没有同步加大对高等学校建设资本的同步投入。国家支持高校办学的资金有限，使得伴随着高等教育规模的不断扩大，教育经费也面临着越来越短缺的困境。高校在人满为患的情况下，只能通过银行贷款、集资、向社会募捐等手段来进行校园建设。一些高校因为没有偿债能力而只能靠提高大学学费来解决资金上的困难。《高等教育法》第38条规定：高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。但从现实层面上来看，政府提供的资金帮助有限，而高校在运行过程中却需要依靠大量的资金来周转，在这场财务管理权利的博弈中政府始终占据主导地位。 　　三、关于加大我国高校办学自主权的对策分析

　　（一）政府层面

　　1.立法完善

　　我国《高等教育法》自实施以来，对高等教育的改革发展起到了很大的推进和促进作用，但是随着时代的发展，《高等教育法》呈现出了众多不足，其中政府权力过于膨胀，制约了高校办学自主权的发挥。为了更好地发挥《高等教育法》的积极作用，应该加强对《高等教育法》权责模糊、内容粗放部分的修改，对政府权限范围进一步进行界定，并尽快制定出《高等学校法》和《教育行政法》同《高等教育法》相互配合、补充，使得关于高等教育的法律法规更加具体化、制度化。尤其应该明确责任权限，让侵犯者承担相应的法律责任，确保高校办学自主权得到有效执行。此外，在制定好完善的法律法规后，还需要强化执法力度，维护高等教育法律法规的权威，可以通过建立教育纠纷的调解、诉讼和仲裁制度来加强办学自主权的实施。

　　2.配置好高校领导班子

　　领导班子的效能在一所高校的发展中具有非常关键的作用，加强高校领导班子的能力建设对落实好高校办学自主权具有重大的现实意义。我国高校都是实行党委领导下的校长负责制，许多高校领导班子缺乏对“高校办学自主权”、“如何实施办学自主权”的深刻认识。领导目标不明确或太功利都会导致阶段性目标得不到实现，使得高校办学自主权得不到真正实行。要配置好高校领导班子可从两个方面着手：（1）树立正确的办学理念：针对“办什么样的大学”、“怎样办好大学”、“如何有效贯彻落实高校办学自主权”等问题提出建设性的意见。纯正科学目的，把握自主办学的核心思想。（2）深化高校管理体制改革：通过深化高校管理体制改革来提高高校领导班子的工作效能，理清各权力主体的职责及权力界限，健全高校运行机制，保证高校每一届的领导班子都能独立的行使高校办学自主权。

　　3.加强社会监督，建立并健全中介组织

　　中介组织最早是由伯顿克拉克在《高等教育系统》中提出的，是指介于大学和政府之间的机构。社会参与评估教学质量有利于保证评估的科学性和公平性。首先，应该建立一套系统科学的高等教育评价体系，政府应赋予社会中介机构合法地位。教育中介能有效将政府、高校和市场机制连接起来，使他们既不越权又能够充分地行使自己的权利。在高校去行政化改革的背景下，应当充分发挥中介机构的咨询、评价、监督、服务功能，缓和政府和高校之间的利益冲突，在政府和高校的博弈中起到一个缓冲的作用。这样也将有利于更进一步落实好高校的办学自主权。

　　（二）高校层面

　　1.树立大学精神

　　大学精神是大学的灵魂，它是大学内在的反映和体现，也是大学共同理想、前行与发展的价值目标。蔡元培在担任北大校长时期树立了“学术自由，兼容并包”的学术精神。梅贻琦作为清华大学的“终身校长”，不仅发扬了蔡元培北大的自由与独立精神，还提倡“民主治校”即“教授治校”的治学方针。受市场经济的影响，当下，很多大学注重实用性的倾向日益严重，出现了狭隘性、专业性、封闭性、技术性等特点。人文科学、人文精神的缺失使得很多学生精神贫瘠，精神追求被生存的意义所取代。在这样的一种充满怀疑与挑战的时代里，坚定高校办学自主的信念，树立“学术自由、教授治学”的大学精神显得尤为重要。

　　2.通过制定《大学章程》来完善高校治理结构

　　《大学章程》是现代大学制度的重要组成部分。学校章程是根据教育法等法律法规的规定，按照一定的程序，以文本的形式对学校重大的、基本的事项做出全面规定所形成的规范性文件，其本质是对学校内部以及与学校有关的教育利益的调整和分配。没有有效的自我约束机制，权利就可能被滥用，就会产生腐败。而无论是学校的自主办学，还是学校的自我约束，最直接和具体的法律依据就是学校章程。制定《大学章程》，不仅能对政府管理行为产生相应的约束，而且也有利于教育法制的统一，形成大学自我约束、自主发展的运行机制。此外，《大学章程》的制定也有利于学校管理的民主化和科学化，有利于克服学校管理的随意性，使得学校管理的具体内容“有法可依”，虽然大学章程并不是法律、法规，但是它也具有法律规范的性质、特点和功能，是大学治校的书面依据之本。

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