青海高校突发事件应对机制研究

　　中图分类号： G471 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）34-101-4

　　0 引言

　　高校突发事件是指“由于自然的、人为的或社会政治的原因引发，由大学生起主导作用，并具有突发性，不以高校管理者的意志为转移，对学校的教学、工作、生活秩序造成一定影响、冲击或危害的事件”[1]。近年来，青海省普通高等教育学校在校生规模不断扩大，高等教育的改革和结构调整进程在加快推进，给各高校的安全维稳工作带来了较大的压力。处于改革发展进程中的青海高等院校，如何应对可能发生的校园突发事件威胁，维护高校正常教学、生活秩序，切实保护师生安全，成为当今青海各高校管理者均必须严肃面对并认真思考的问题。

　　1 青海高校突发事件的类型与特征

　　突发事件的类型与特征分析是应急管理者面临的普遍问题。研究和分析青海省内高校当中可能面临的潜在风险可以为突发事件防控机制建设，带来特殊的效果，如果把突发事件类型与特征分析看作问题，那么突发事件防控机制建设就是解决方案，因此突发事件类型与特征分析是完善青海高校突发事件防控能力的基础和关键步骤。类型与特征分析的结果不仅有助于确定工作重点，而且也为突发事件应急准备和应急响应提供必要的信息和资料。

　　青海省高校突发事件的表现多种多样。通过调查和参阅历史材料对高校突发事件的类型进行了归总，突发事件的类型包括：公共卫生事件、自然灾害、事故灾害、社会安全事件。根据对高校突发事件的分类结合青海省高校突发事件种类的研究，2016年5月，笔者对青海部分高校学生及教师进行小型问卷调查，发放问卷120份，获得有效调查问卷108份。在调研当中，笔者将以上突发事件类型归类为重大传染性疾病、师生心理健康问题、教育腐败、重大意外事故、校园犯罪、群体性事件、食品安全、自然灾害、环境灾难、民族宗教问题、邪教组织渗透等11种情况。调研方式为确保被调查者对各类突发公共事件的内涵有着清晰了解的前提下，请受调查者对青海高校发生概率较高、危害较大的突发事件类型采取多项选择的方式进行评估。经统计，结果如表1所示。

　　由表1可以看出，青海高校各类突发事件当中，公共卫生及社会安全类事件是被师生评估为风险等级与危害性较大的校园突发事件类型。图1为高校突发事件管理机制结构示意图，可作为应对高校突发事件的参考。

　　2 青海高校突发事件应对机制当中存在的问题

　　“非典”之后，我国的突发事件预警和应对机制建设步入了一个快速发展阶段，已颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》等多部法律法规和部门规章。在教育系统中，已经基本建立起突发事件应急预案体系，形成了以教育部总体预案为总纲，以31个省区市和新疆生产建设兵团教育部门预案为主体，以各级各类学校预案为支撑的体系格局。

　　在此宏观背景之下，青海高校普遍加强了对于突发事件预警与应对机制及能力的建设。普遍制定出台了校园突发事件总体应急预案及各类型突发事件专项预案。初步建立了较为完善的应急预案体系。另外，在学校管理制度方面，普遍成立了校园综合治理的领导小组或专门委员会，并以此为基础，建立了一套应对校园突发事件的管理组织框架。并形成了一些重要机制，如“责任包干及承诺书制”、“处级干部联班制”、“网格管理制”、“维稳例会制”、“本科生导师制”等制度，初步建成了一套适应省情的突发事件预警和应对管理机制。

　　青海省是一个内涵丰富的民族社会，所处的地理和人文环境决定了高校突发事件应对工作的艰巨性和复杂性。突发事件应对机制的建立与完善，不仅关系到高校日常教学与工作秩序以及未来的良好发展，还关涉民族社会的发展和稳定，任重而道远。因此，以长远眼光及紧跟时代潮流的视角出发，当前青海省高校突发事件的应对机制建设，可能存在以下六个方面需要加以改进和完善的问题。

　　第一，如何认识和处理校园突发事件预警与应对机制建设与“维稳”工作的关系。

　　高校突发事件的危机管理，是一种全过程管理、全系统管理、全面应急响应、全手段管理和全社会管理。高校突发事件的预警与应对往往要求在短时间、大范围、超强度、高效能地调用各种资源应对突发的公共安全危机。它与携政权之力，整合社会各种力量全员参与的维稳工作，在内容和形式上存在许多共通之处。由于青海高校在校园突发事件预警与应对机制建设方面起步较晚，处突机制尚不够健全和完善，处突机制的效能还存在着很大的不确定性，因此，在过去及今后一段时间，青海高校的处突工作，被纳入到更为成熟的“维稳”体制的范畴之中是一种常态。但是，以制度化、长效化、专业化、技术化为目标的处突机制的构建，与举国体制下以政治动员形式展开的“维稳”机制，在发展方向、工作方法等方面存在着较多的分歧。突发事件预警与应对机制建设，应当正确处理与“维稳”工作的关系，在后者同步协调发展的同时，需要兼顾到处突机制建设的主体性。

　　第二，突发事件防控工作没有制度化的以政府投入为主的专项经费保障。

　　高校突发事件包括高校公共卫生突发事件、心理健康突发事件、学校管理突发事件、意外事故、暴力犯罪、群体性事件、自然灾害等多种类型。根据2008年以来的经验来看，青海高校防控的重心在于由民族和社会问题所引发的突发事件。而由于学校管理疏失或自然不可抗力所引发的突发事件，无论数量还是影响，均远逊于前者。换句话说，青海高校突发事件，大部分是受到社会发展消极因素波及所产生的次生负面影响。因此，高校应对校园突发事件的投入，应当计入政府社会治理的成本。既然高校的主要职能包括科研、教学和社会服务，社会治理不在其中，那么，当前校园处突工作所分摊的社会治理成本，由高校自身承担自然是不合理的。高校突发事件预警与应对机制建设，应纳入政府财政预算，由政府财政划拨专项经费予以支持。在政府投入之外，学校还应当充分利用优惠政策、社区共建、优惠贷款、基金资助、项目捐助、企业捐赠等形式努力拓宽资金来源渠道，破解突发事件预警与应对机制建设运作当中所出现的投入不足的瓶颈，使青海大学突发事件的应急管理能力进入稳步提升的良好状态。 　　第三，当前青海高校突发事件应对机制建设实际并未以提升校园突发事件预警能力为导向。

　　突发事件具有随机性的固有特征，即突发事件的发生，大部分情况下无法用常规性规则和知识进行判断。青海高校突发事件防控机制，重点放在了“事后的消防式处理”。而突发事件的预警机制，实质上是用一套固定的确定体系去应对不确定的突发事件。高校突发事件预警的核心关键要素在于能否在危机发生临界点前掌握及时、全面、充分的信息，并且保证对所获得的信息进行恰当的过滤、分析和处理。青海高校预警机制在以下方面可能存在缺失：

　　①信息的收集、报送、整理、分析、共享的机制；

　　②突发事件数据库，危机事件的管理模式研究，准确预测突发事件发展变化的经验性知识；

　　③以学校中枢指挥调度机构为轴，扁平型的信息传递网络。

　　第四，高校突发事件综合应急预案与专项应急预案文本性突出，实用性有待加强。

　　所谓应急预案，是针对具体设备、设施、场所和环境，在安全评价的基础上，为降低事故造成的人身、财产与环境损失，就事故发生后的应急救援机构和人员，应急救援的设备、设施、条件和环境，行动的步骤和纲领，控制事故发展的方法和程序等，预先做出的科学而有效的计划和安排。因此应急预案的制定应该充分考虑本地和本校实际情况，搞好专项调研，在充分掌握情况的前提下，保证预案的精准性。从内容上讲，考虑到参与突发事件处置人员的多样性，其中大部分均为非专职人员，因此预案的编制应该尽可能的详细具体，明确写明突发事件前、中、后等各阶段的注意事项及处理规程，形成手册，保证相关人员能够及时便捷地进行查阅。

　　第五，学校突发事件预警与应对体系的基层工作队伍建设有待加强。

　　重点在于强化突发事件防控系统的终端建设。突发事件防控系统的终端，主要是指辅导员、班主任、大学生社团组织和学生志愿者组织。该群体既是校园突发事件预警系统主要的信息源，更是高校突发事件应急处理过程中及事后恢复过程中主要工作的执行者和落实者。当前青海省高校突发事件防控系统终端的主要问题是，班主任、辅导员尤其是专职辅导员与学生数量的比例、待遇偏低，导致基层工作薄弱，处突工作在中层以下难以落实到位。

　　第六，校园突发事件预警与应对体系的教育和演练相对缺乏。

　　突发事件应对机制缺乏人的有效参与，不能发挥任何作用。在笔者开展的问卷调研当中，70.9%的受调查者对于本校的应急预案完全不了解，23.6%的受调查者对于本校的应急预案不太了解，说明高校应急机制的学习教育和实操演练工作还有待进一步加强。因为对突发事件应对的教育和预演工作的贯彻落实不够到位，师生对校园安全工作的警惕性不够，危机事件处理的经验不够，应急预案的修订不够及时，应急管理队伍的应急反应速度和能力不足，是客观存在的事实。

　　3 青海高校完善突发事件应对机制的路径

　　在较长的时期当中，青海高校校园突发事件的应急管理，被纳入高校维稳工作当中。高校维稳工作，卓有成效，这些努力对于近年来青海高校突发事件的防控起到了关键作用。我们不能脱离实际，遽然要求学校一夜之间从“治安与政治事件管理”切换到“突发事件管理”模式。因此，从务实的角度来看，维稳模式下的学校突发事件的管理机制还将在一定时期内延续下去。如何在维稳模式框架下，构建科学化、系统化、有效化的维稳工作策略，完善高校突发事件应对机制，十分重要。

　　3.1 加强思想政治教育工作，切实提高师生的思想政治素质

　　各高校应高度重视思想政治工作，充分发挥高校思想政治理论课教育的主渠道作用，加强人文素质教育课程建设，推进爱国主义和民族团结专题教育，在学生当中培育高尚的思想道德情操。严格遵守中央关于高校思想政治工作的路线方针，“坚持以科学的理论武装人，以正确的舆论引导人，以高尚的精神塑造人，以优秀的作品鼓舞人，加强社会主义核心价值体系教育、形势政策教育和法制安全教育，增强师生的道德、法制和安全防范观念，提高师生的思想政治觉悟和辨别能力”。把思想政治教育和大学生心理健康教育结合起来，以省大学生心理健康教育中心为依托，完善各高校心理健康教育基地建设。深入推进思想政治工作，让思想政治工作与校园文化建设、寝室文化建设、社团文化建设、网络文化建设结合起来。发挥校文化的熏陶作用，让广大师生能够在积极健康的文化氛围当中受到熏陶和启发，在潜移默化中培养社会主义核心价值观的认同。将思想政治工作与法制宣传工作结合起来，教育广大师生学法、用法、守法，养成遵纪守法的良好习惯，学会自觉地运用法律武器解决问题。

　　3.2 不断加强校园基层安全工作队伍建设

　　在当前及今后一段时期，校园突发事件的防控与处置仍然将坚持在党的统一领导下，以各级党委为核心开展工作。各高校院系基层安全工作队伍主要包括辅导员、班主任、学生干部、学生党员和一部分学生当中的积极分子，他们是高校整个突发事件应急管理系统的“神经末梢”，承担着收集情报、处突工作具体落实的重任，其重要性应该给予高度重视。调查数据显示，52.7%的受访者认为政治觉悟高、工作认真负责的教师和学生党团干部在“处突”工作当中更容易取得良好成效。样本分析结果显示，班主任、辅导员在提升校园突发安全事件防控与处置能力当中能够起到关键作用，其个案响应有效百分比为40%，超过校主管领导的36.4%，居第一位。因此，班主任与辅导员，应注重选配政治可靠、业务强、作风硬的优秀教师担任，并加大辅导员班主任职称、津贴、政治待遇等方面的政策倾斜。针对当前校园安全工作队伍中最薄弱的学生干部这一环节（个案响应有效百分比29.6%，高居第一位），应制定学生干部选拔、配备、教育、管理的办法，配备思想政治素质好、品德优良、负责任、有担当的学生担任班团干部。根据部分高校的经验，在有条件的高校，班委当中应当增设安全委员。

　　3.3 加强应对突发事件的模拟演练 　　坚持“平战结合”的方针，扎实开展校园突发事件模拟演练。在平时应注意抓好应对突发事件的相应的组织机构、人力资源、物资储备以及应急资金准备，以确保相关保障在危机发生时能够及时调度到位。不定期开展相关人员的应急知识、技能培训，根据安全维稳工作预判，有针对性地加强专项应急演练，检试突发事件应对机制的功效性，不断提高学校应急管理系统人员的能力和素养。模拟演练的时间可以选定为春季或秋季运动会前后，抑或将演练作为新生军事训练的内容。模拟演练的主要任务包括：普及性地进行校园安全教育，确保广大师生对学校应急管理机制有基础性的了解；评价学校应对突发事件机制的运行状态及其有效性，完善修订各项应急预案；检视校内应急管理机构与其他职能处室、教学院系的协同配合情况，锻炼应急管理队伍。

　　3.4 完善校园突发事件的事中反应、事后恢复机制

　　首先，要强化学校的应急指挥中心应急工作效能，确保突发性公共事件一旦发生，能够及时启动危机应急预案，能够在学校主管领导的指挥下，统一指挥调度所有资源投入校园突发事件的应对工作。其次，应该将突发事件的事后恢复作为各高校安全工作领导小组的中心工作之一。在校级层面统筹规划事后恢复计划，领导重建工作，恢复学校正常工作秩序。加强学校心理危机的干预能力，充分借鉴社工机制，发挥全省大学生心理健康咨询中心的主阵地作用，依托“对口支援”等合作机制，借用外力，全面加强心理健康工作队伍建设，增强学校的心理危机干预能力。

　　3.5 建立突发事件物资保障与处突社会联动机制

　　学校应当按照“防护救助、食宿消毒、应急交通、动力照明、通信广播、设备工具和一般工程材料七类物资类别”[2]做好事前的物资、装备准备，并建立应急物资的保障机制。根据《突发事件应对法》第十九条规定：“城乡规划应当符合预警、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所。”因此，各高校应根据自身实际情况，尽力建设完善设置合理、标识统一、易于识别的应急避险场所和设施。最后，加强省内外高校之间关于高校突发事件应急的内部管理机制理论研讨和相互借鉴学习。积极地与公安、消防、民政等公共机构建立有效沟通协调机制，以“党员进社区”等主题活动为契机与周边社区建立合作机制，最大限度地实现“内外衔接”，整合学校、政府与社区等各方资源，务使高校的突发事件应对机制效能最大化。

　　3.6 建立应急预案修正机制

　　学校突发事件处理工作基本结束后，学校应该对整个突发事件进行全面地跟踪与回顾，形成专项调查报告，对与事件密切相关的方面进行深刻地反思及备案，以总结经验教训，促进学校应急管理水平的进一步提高。调查报告大致应包括以下内容：

　　①一个包含突发事件发生原因、发生经过、处理结果以及相关背景资料的详细记录。

　　②人员伤亡情况及财物损失情况明细统计数据。

　　③全面检讨应急管理的效果，进而提出处理及防止类似事件再次发生的初步措施及实施方案。确保此类事件再次发生后，得到及时的应对。

　　④突发事件后沟通落实改进的建议与方案。

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