新中国成立初期高校内部治理结构探析

　　中图分类号：D262

　　文献标志码：A

　　文章编号：10012435（2017）05060306

　　Abstract：At the early stage of the PRC， the CPC made rewarding efforts as regards to the inner management structure in colleges and universities， resulting in a system which consisted of the leadership of the CPC committee， the administration of the president， and the democratic participation in management of professors. This structure was first attributed to the inheritance of inner management experience in colleges and universities established during the period of democratic revolution，the absorption of the old education experience and the borrowing of inner management experience in colleges and universities of the former Soviet Union. In addition， it was closely related to the separation of the leadership of the CPC and administrative management， as well as the heavy burden of constructing CPC organizations in colleges and universities. Problems in the inner management structure of colleges and universities in this period reveal that the President responsibility system under the leadership of the party committee as the ordinary institutions of higher learning leadership of the CPC held the national basic system， the key is to establish and perfect the unified leadership of party committees， party and division of labor cooperation， coordinate the efforts of the running mechanism.

　　高校?炔恐卫斫峁梗?总体上包括横向和纵向两个方面。横向方面为大学组织管理系统，即权力系统，是党、政、学术、民主的管理制度和权力分配制度，一是党委系统，二是行政系统，三是学术系统，四是民主参与系统；纵向方面为大学校院（系）两级或三级管理体系。[1]181-182高校内部治理结构不仅直接影响高校自身功能的发挥，也反映了党和国家管理高校的基本理念和制度安排。新中国成立初期主要是指1949至1956年这段时间，在此期间中国共产党对高校内部治理曾进行了有益探索，形成了具有时代特点的高校内部治理结构，为中国特色现代大学制度的建立提供了最初的雏形和轮廓。

　　一、制度生成：高校内部治理结构的初步设计

　　中国共产党从解放战争后期即开始对新解放城市的高校进行了接收管理，其方式是先接管、接收和接办，再逐步进行改造。解放军在占领大中城市后，由军管会接管当地公立高等院校，由军代表召集成立校务委员会，校务委员会由学校负责人及教员、学生、工警代表等组成，负责学校工作，行使学校的管理权，实行民主管理。这样的制度安排具有临时性和过渡性，新中国成立后即进行了进一步的调整和完善。

　　1950年6月，第一次全国高等教育会议召开。会议讨论和确定了今后一个时期高等教育的方针和任务，通过了《高等学校暂行规程》和《专科学校暂行规程》（以下统称《规程》）等文件草案。上述有关文件草案经1950年7月28日政务院第43次政务会议通过，于1950年8月14日颁布实施。《规程》对高等学校内部治理结构作了明确的规定，主要集中在两个方面：一是明确了行政系统的权力运行机制，即在行政组织体系中实行校（院）长负责制：“校（院）长代表学校；领导全校（院）一切教学、研究及行政事宜；领导全校（院）教师、学生、职员、工警的政治学习；任免教师、职员、工警；提名或任免干部；批准校（院）务委员会的决议。”[2]45《规程》还规定了大学及专门学院设副校（院）长、教务长、总务长及其相应的职权，明确要求其对校（院）长负责，突出了校长的行政权。二是对师生员工民主参与学校管理作了规定，即实行校（院）长领导下的校务委员会制，其职权包括：“审查各系及各教研组的教学计划、研究计划及工作报告；通过预算和决算；通过各种重要制度及规章；议决有关学生重大奖惩事项；议决全校重大兴革事项。”校务委员会组成人员有“校长、副校长、教务长、副教务长、总务长、图书馆长、各院长、各系主任”，以及“工会代表四人至六人、学生会代表二人”。[2]46三是《规程》规定教务长、院长或系主任、教研组组长必须从教授中聘任，凸显了教授在办学治校中的地位和作用。 　　需要指出的是，《规程》并没有论及党在高校的领导以及党组织的地位和作用问题。当时，主要通过政权机关贯彻落实党的方针政策、挑选任命干部、发挥政权机关中的党员作用等方式来保证和实现党的领导。党对高校的领导也是按照这种思路进行的，主要方式有：一是组织领导，任命高校领导干部（党员或非党员），包括校长及一般干部；二是贯彻落实党的教育方针政策，并通过党员先锋模范作用影响感染非党人士共同完成各项工作任务；三是通过开展思想政治工作为贯彻落实党的教育方针政策、完成各项任务提供坚强保障。高校党组织主要发挥政治核心作用，主要任务是开展思想政治工作、加强党的自身建设。

　　根据《规程》，各高校先后制定了学校章程，明确了内部治理结构。根据中央建设新型中国大学的要求，中国人民大学在组建时就明确规定实行党组领导下的校长负责制。[3]96学校党组织的主要任务是“密切结合教学和科学研究工作，进行具体的政治思想教育工作，保证教学和科学研究任务的完成” [4]。同时，还在校系两级设置科学工作者代表会议。“这是在校长和系主任领导下的民主协议机构。一切教学和科学研究工作上的重大问题，都经过集体的讨论，广泛听取群众的意见，然后作出决议，经校长或系主任批准后，贯彻执行。”[4]中国人民大学还对民主协商工作机制进行了探索，明确规定校委会及系委会为民主协商性质的机构，组织构成除校内不同类型的代表外，还吸收了政府各有关企业或机构的代表参加。[5]21

　　总之，在新中国成立初期这个时段内，高校内部治理结构总体上是按照《规程》来设计的，期间虽有调整和完善，但并没有实质性的变化。其中对党政关系的处理，主要采取的是党政分开的方式，党通过学校行政及党员干部落实党的教育、方针、政策实现党的领导，充分肯定行政权，即校长负责，由校长代表学校进行工作；同时通过校务委员会吸纳师生民主参与管理，并通过校长、教务长、系主任、教研主任由教授担任，凸显高校学术组织的属性，发挥教授在治学中的作用。这一制度设计，已经初步厘清了高校内部治理的基本思路，已经初现“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”这一大学治理结构的雏形。当然，这一结构中的党委领导还是高校上级党组织和高校党员干部发挥领导作用的间接领导，与当前的高校党委领导制度还存在着明显的区别。这种制度安排，对迅速恢复和稳定办学秩序以及此后的高校调整和改造，都起到了非常积极的作用。但由于《规程》没有对高校党的领导地位和职责边界作出明确规定，所以在执行中曾出现过诸如以党代政和脱离党的领导的问题，好在我们党及时地对这些问题进行了纠正。

　　二、历史透视：高校内部治理结构的形成因素

　　新中国成立初期高校内部治理结构的形成有其客观的背景。当时，党确定的基本方针是有计划、有步骤地改造旧教育，包括对高等院校的改造。究竟如何改造，第一次全国教育工作会议明确提出：“以老解放区新教育经验为基础，吸收旧教育有用经验，借助苏联经验，建设新民主主义教育。”[2]7高校内部治理结构的形成受到以下因素的影响。

　　一是沿用解放区“新教育”经验和国民党政府“旧教育”有用经验。1937年7月底创办的陕北公学实行党团领导下的校长负责制。1939年7月，由陕北公学、延安鲁迅艺术学院、延安工人学校、安吴堡战时青年训练班四所学校合并成立的华北联合大学，实行党组领导下的校长负责制。其后，1945年11月成立的北方大学实行校长负责制。1948年8月，华北联合大学和北方大学合并成立华北大学实行校长负责制。由上可见，老解放区的高等学校在内部治理方面，先是实行党团或党组领导下的校长负责制，后又实行校长负责制。这种制度安排为新中国成立初期高校实行校长负责制以及在中国人民大学探索试行党组领导下的校长负责制提供了借鉴。另一方面，新中国成立初期，党对国民党时期旧高等教育的改造是逐步进行的，在高校内部治理结构上注意吸收“旧教育有用经验”。1948年7月，中共中央发出《关于争取和改造知识分子及新区学校教育的指示》，指出：“对于原有学校要维持其存在，逐步地加以必要的与可能的改良”，“所谓逐步地加以必要的与可能的改良，就是在开始时只做可以做到的事，例如取消反动的政治课程、公民读本及国民党的训导制度。”[6]2461949年9月，中国人民政治协商会议第一次全体会议通过的《共同纲领》又明确强调，人民政府应有计划有步骤地改革旧的教育制度、教育内容和教学方法。第一次全国教育工作会议提出，对旧高等教育的改革，首先重点推进的是教学内容和教学方法改革；至于高校内部治理的制度安排，就绝大多数高校来说，依然沿用了民国时期高等学校普遍实行的由大学校长“综理校务”的方式，同时，由大学校务会议、行政会议、教务会议协助校长处理有关校务执行事项。1950年颁布的《高等学校暂行规程》有关高等学校的组织设计，同新中国成立初期党对旧教育进行逐步改造并注意“吸收旧教育有用经验”的基本思路是相互联系的，而且是一致的。

　　二是受苏联高等教育建设和管理的经验的影响。1949年12月16日，政务院决定成立中国人民大学，规定其任务是接受苏联先进的建设经验并聘请苏联教授，有计划、有步骤地培养新国家的各种建设干部，并希望中国人民大学在高等教育改造和建设方面成为学习苏联的样板。苏联高校当时普遍实行的是行政首长（校长）负责制，校长主持学校的全部工作，并负完全的责任。在校长领导下设科学会议（相当于校务委员会），由校长、副校长、系主任、讲座（苏联高校的教学基本组织，也是科学研究的基本组织，相当于教研室）主任以及学校党组织、职工会、青年团的负责干部参加，讨论教务管理、科学研究以及学位授予等方面的问题。会议的一切?Q议，须经校长批准，方为有效。[7]苏共对高校的领导则是通过苏共中央和苏联部长会议制订出具体工作条例，由各加盟共和国党中央、各边区、州、市和区党委领导本地区的高等学校，贯彻有关高校工作的决议。党、团、工会组织在苏联高校管理中只发挥监督职能，主要通过指派代表参加高校机关的工作来实现。校长由该校所隶属的部或主管部门从拥有学位学衔、具有实际工作经验和业务水平高的专业人员中委任。[8]新中国成立初期高校内部治理结构在很大程度上是照搬“苏联经验”。 　　三是改变高等教育基础薄弱局面的迫切需要。就当时的境况而言，发展高等教育，一是尽快稳定已经接收下来的旧高等教育的办学秩序，恢复其办学能力，同时对旧教学内容、教学方法、课程体系进行改革；二是发展新的高等教育，扩大高等教育规模。无论是改造旧式高等教育，还是举办新式高等教育，关键是要有一批有高校管理工作经验、熟悉高等教育规律的专家。新民主主义革命时期，虽然也举办过像陕北公学、华北联合大学、华北大学、延安大学、东北大学这样的新式高等学校，积累了一定的经验，也培养了一些管理人才，但总体上仍显得经验不足、人才缺乏。正如1955年3月24日陆定一在学校教育工作座谈会上的讲话所说：党必须学会管理学校。现在的问题是对学校不会管，我们的党员校长怎样办学校，怎么样对知识分子做工作，怎么样对学生做工作？这些问题必须解决。我们建议利用暑假或者什么机会，找一些管理学校比较有经验的党员校长向那些没有经验或者经验比较少的党员校长介绍一下，使得我们搞学校的党员同志都懂得怎么样来管学校。[2]444为解决人才缺乏问题，除了选派一批具有一定文化水平的党员干部到高校工作以外，主要的则是采取对旧知识分子团结、使用、改造的方针来解决的。一些知名学者被任命为高等院校的院校长、教务长，如马寅初被任命为北京大学校长，陈垣被任命为北京师范大学校长等。一方面委以重任，政治上信任他们，生活上关心他们，另一方面则注重对他??的思想改造。新中国成立初期，大多高校实行校长负责制，一定程度上是与上述情况联系在一起的。

　　四是新中国成立初期党的领导方式在高校的推行。新民主主义革命时期，为适应战争需要，即便在革命根据地主要采取“一元化”领导时，党对党政关系处理也是非常慎重的，强调党对政权的领导是原则性的、大政方针的领导，而不是事事包办。党的主张、意见必须通过政府组织来贯彻落实，以防止“以党治国”、党政不分、以党干政现象的出现。新中国成立后，中国共产党成为执政党，但在领导政权和执政方式上依然继续了这一探索。1949年10月，中共中央宣传部、新华总社发布《关于凡属政府范围的事由政府颁布的通知》明确强调，在中央人民政府成立后不再以党的名义发布行政性质的决定、决议或通知。政府职权范围的事，由政府讨论决定。1949年12月，中共中央《关于中央人民政府成立后党的文化教育工作问题的指示》中明确指出，中央政府成立后各地区有关文化教育行政工作，应由各地政府及军管会的文教机关向中央政府文化教育委员会或适当部门报告和请求。在党（通过政府党组）的领导和党外民主人士的参与下，中央政府文化教育委员会及其所属各部门担负起全国文化教育行政管理的任务。只是涉及文化教育方面的重大问题，要经过党的系统向中央报告和请示。1951年11月中共中央《关于在人民政府内建立党组和组建党委会的决定》再次强调，不能把党对国家的领导作用看成是党直接执掌政权，管理国家。党政之间没有隶属关系。党的领导主要通过党的路线、方针、政策，以及在政权机关担任公职的党员发挥先锋模范作用来实现，党在高校的领导亦是如此。党通过任命高校党或非党的干部、发挥高校行政系统中以及担任教职的党员作用来保证党的领导的落实。新中国成立初期高校党组织自身建设任务十分繁重，特别是对旧知识分子思想改造的任务很重。新中国成立后，高校党组织由隐蔽转为公开，与其他行业领域相比，高校的党组织、党员数量相对较少，发展很不充分。以中共北京市委直属13所学校为例，到1951年4月，共建有67个党的支部，党员1528人，占总人数的7.3%。比重最大的是华大工学院，有8个党支部，158名党员，占全校总人数14%；比重最小的是辅仁大学，只有1个党支部，37名党员，占全校总人数2.05%。[9]有的学院百余名专业课教师中竟然没有一名党员。再如安徽师范大学（当时校名为国立安徽大学），1950年全校教工党员不足20人，成立的党的组织是中共安徽大学党支部，成员由军代表和芜湖一中的党员联合组成。由于高校党组织较为薄弱，教师中党员很少，党的政策和行政决议的贯彻落实受到极大影响。加强高校党组织自身建设成为当时亟待解决的问题，党在高校的主要任务即是发展党员、建立健全党的组织，全力做好思想政治工作。

　　三、问题疏解：高校内部治理结构的实践误区与纠正

　　新中国成立初期形成的高校内部治理结构是特定时代的产物，带有特定时代的特点，也基本适应当时高等教育发展需要，在相当程度上具有了现代大学制度的若干特征。由于新中国还处在由新民主主义向社会主义的过渡时期，高校内部的各种情况较为复杂，这一制度在实施过程中曾出现过一些偏差，对此党及时地进行了纠正。

　　一是部分高校出现了以党代政、以党干政的倾向，主要表现是一些高校党委书记、党员领导干部对非党员身份的校（院）长不够信任，往往不通过他们越权决策，使得非党员身份的校（院）长有名无实、有职无权。1952年，著名学者陈垣出任北京师范大学校长，名义上说代表学校，全面负责学校行政工作，但在实际工作中，他只分管校长办公室、大辞典编纂处和研究所，党委书记和其他党员领导干部掌控了全校的党政事务，校长更多地处于无责可负的状态。虽然学校定期召开校长教务长联席会，然而会上讨论的也只是一些琐碎具体的事情，本由校长负责的学校核心或中心工作一般由党委会议决定，校长负责制在北师大并没有得到真正的落实。同期，北京的其他高校也出现了类似的情况，如北京医学院等。[10]对于上述情况，一些高校党委也有深刻认识。1954年5月，北京市高校党委曾在《关于北大召开党代会准备情况的报告》中指出：“北大党的领导核心不健全，党政关系不密切，党委也未主动了解行政意图，配合行政进行工作。”[10]37后来，北京市委大学部在一份教育工作的总结报告中也这样写道：“党委忙得要死，有些负责同志忙得身体也垮了，而非党行政负责人却闲得难受。”[10]37

　　针对以上问题，1955年5月中共中央宣传部在《关于学校教育工作座谈会的报告》中，对高校党组织和行政之间的关系作了进一步的明确界定，指出高校党组织和学校行政互相间没有领导或指导的关系，他们的关系是互相帮助，密切配合，协同工作。党组织对非党员校（院）长在政治上、工作上应该给予帮助；对党员校（院）长的思想作风和履行党员义务进行领导和监督。党员校（院）长应当在党的会议上汇报学校工作，以便于党组织了解上级教育行政部门的安排和学校的办学情况；要有明确的依靠组织、集体力量办学的思想，行政工作只要不违背党的政策和决议，就不受学校党组织的干涉。高校党组织的任务是：“关心与解决群众的思想、要求与问题，在群众中进行宣传和组织工作，以贯彻和实现党和政府的教育方针、政策、决议，保证与监督教学计划与科学研究的完成；根据教学与科学研究工作中的实际情况与问题，有计划有目的地对师生员工进行思想政治教育；进行党的组织工作，发展接收新党员和党员教育工作，组织党员学习马列主义与党的政策，开展批评与自我批评；领导学校中的青年团、少年先锋队、工会和学生会等群众团体活动；对学校中民主党派及其他有代表性的人士进行统一战线工作。”[11]25 　　二是部分高校出现了脱离党的领导的倾向，主要表现是少数非党员校（院）长认为一些党员领导干部科学文化水平不高、不熟悉高等教育管理，外行不能领导内行，由此对一些党员领导干部不够尊重，对群众意见不够重视，极少数非党员领导干部甚至对党领导文教科技工作持怀疑态度，至1957年上半年更是有人提出高等学校应完全实行“教授治校”“民主办校”的观点，认为应由“教授会和评议会来主要领导教学等业务工作”，党委制可以保留，“参与领导学校的工作，但重点应放在一般的行政工作和思想教育工作方面。”还有人主张应 “依照中央人民政府的办法，把校务委员会变成像人民代表大会一样的权力机关，校长就是校务委员会的主席，有关学校工作中大政方针由它讨论通过后执行。”[12]为了纠正上述倾向，1955年3月中共中央宣传部组织召开全国学校教育工作座谈会，集中讨论了加强学校中的建党工作，强调要继续配备与培养学校领导骨干和建立党的领导核心等问题。陆定一在讲话中指出：“办好教育工作的根本问题就是办好党，就是在学校里建党。党要发展组织。学校建党一定要有一个党员校长、副校长。”[2]4431955年8月，中共中央在批发中央宣传部《关于学校教育工作座谈会的报告》给各地党委的指示中强调，“要保证做好学校工作，首先必须建立起那里的强有力的党的领导。没有党的组织，没有强有力的党的?I导，党委不管学校中党的工作，就等于把学校交给资产阶级去领导，就会犯很大的错误。为了建立起学校中首先是高等学校中党的强有力的领导，必须选派得力的干部到这些学校担任领导职务，办好这些学校。”“下决心调配一批强的干部到高等、中等学校担任校（院）长、党委书记等领导职务，并经常注意加强对他们的教育和帮助。”[2]5051955年12月，中共中央在《关于配备高等学校政治工作干部的指示》中要求，各省、市委在1956年3月底以前为所属省、市各高等学校配齐党委（或支部）书记及人事处长等政治工作的领导骨干；在1955年寒假以前配齐高等学校一般政治工作干部（包括党、团、工会及人事、保卫工作的专职干部），并对如何核定编制进行了规定。指示中还明确原已配备的干部，不适宜的应予调整。[13]2131958年9月，中共中央下发《中共中央、国务院关于教育工作的指示》，明确提出在高校实行党委领导下的校务委员会负责制。《指示》强调“党的教育工作方针，是教育为无产阶级的政治服务，教育与生产劳动结合。为了实现这个方针，教育工作必须由党来领导。”“在一切高等学校中，应当实行学校党委领导下的校务委员会负责制；一长制容易脱离党委领导，所以是不妥当的。”《指示》对学校党委如何进行领导、领导哪些方面也做了规定，强调应当配备党员去领导年级和班的工作、配备党员去做政治思想工作、学校的行政工作和生产管理工作，党委书记和委员力求担任政治课的教学、研究工作。学校党委应当在老师中经常注意进行思想改造的工作，注意培养新生力量。在提拔业务干部的时候，要首先注意政治觉悟的程度，解决实际问题的能力，资历应当放在次要的地位。在鉴定学生的时候，要首先注意政治觉悟的程度，解决实际问题的能力，同时也注意课内学习的成绩。办教育应当在党委领导之下，把专业的教育工作者同群众结合起来，采取从群众中来、到群众中去的群众路线的方法，贯彻全党全民办学。在制定学校教育计划、教学大纲、非专业授课人员的聘任等方面都要在党委领导下进行。[2]859-860由此开始，高等学校明确实行党委领导下的内部治理体制。

　　四、结语

　　新中国成立初期形成的高校内部治理结构，不仅确立了我国现代大学制度的基本雏形，同时也充分表明，党委领导下的校长负责制作为中国共产党对国家举办的普通高等学校领导的根本制度，关键是如何处理好党委和行政的关系尤其是党委书记与校长的关系，而要处理好这一关系，必须在制度设计上明确党政权力边界和运行机制，明确党委书记和校长的角色定位。改革开放以来，为建立和完善高等学校内部治理结构，《中华人民共和国高等教育法》和中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，对高校党委和校长在高校内部治理中的定位、职责及运行机制做了明确的规定，从法律和制度层面保证了高校内部治理有法可依有规可循。具体说，党委领导下的校长负责制是一个不可分割的有机整体，必须坚持党委的领导核心地位，保证校长依法行使职权，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。为了切实落实这一机制，除了要提高认识、优化治理结构、细化具体举措外，最根本的是要在坚持和加强党的领导、充分发挥党委领导核心作用的过程中，不断推进依法治校，运用法治思维、法治方式治理高校。同时，上级党委和有关部门也应加强对高等学校贯彻执行这一制度情况进行检查，作为巡视和考核评价的重要内容，对偏离或违背这一制度的现象加以及时纠正和问责。

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