新民办教育促进法背景下民办高校的外部治理

　　中图分类号：G648.7 文献标识码：A

　　2017年9月1日，新修订的《民办教育促进法》开始生效。这一次修订最大的变化是设置了民办学校分类登记制度，而且是所有的民办学校必须面对并选择登记为营利性或非营利性学校。这一变化对于高等教育领域影响极大，近年来处于快速发展的民办高校必须重新审视自己的办学目的和社会价值：可以着重实现教育的社会价值，享受与公办院校同等的扶持政策，转变为非营利民办高校；也可以平衡社会价值与经济价值，适应市场调节，更加公司化自主化经营，转变为营利性民办高校。一部法律将对两类截然不同的高校进行规范，这也是对原有民办高校外部治理结构理论的一次挑战。

　　1 民办高校外部治理的含义及内容

　　“外部治理”一词源自于公司治理，它相对于内部治理，研究的是公司的外部制衡体系，主要“依据企业信息披露，评价公司绩效和经营者业绩，并通过外部竞争市场的优胜劣汰机制激励、约束公司及其经营者”。[1]从这一定义可以看出，外部治理包含着公司自身和市场环境两方面，一方面市场通过竞争、规范等宏观微观手段对公司经营行为进行激励或约束，另一方面公司自身通过披露信息、宣传等方式适应市场规律，这都是为了更好地达到公司经营目的并与内部治理相适应的一种制度安排。

　　对于民办高校而言，它既受教育主管机构调控，又具有一定的自主经营权，是教育领域内公司化治理的典型范例。“民办高校的外部治理结构是关于民办高校、政府、社会等多元利益主体间正式的、非正式关系和权责利划分的一种制度安排，以便使各利益相关者在权利、责任和利益上相互制衡，实现大学内外部效率和公平的合理统一。”[2]它包含着民办高校、政府、教育中介组织、社会等几个方面。

　　1.1民办高校

　　民办高校是其外部治理结构中最具适应性的一环，也是民办高校顺应市场调节、优化自我控制、提高教育资源配置效率的最重要的一环。在外部治理过程中，民办高校可以通过招生数量调控、学科与专业设置、人才培养计划与配套设施等方面，适应招生市场、提高竞争能力、实现办学效益。

　　1.2政府

　　政府在民办高校外部治理中起着举足轻重的作用，它通过宏观行政行为对民办高校进行调控，如制定法律或颁布相关法规、对民办高校进行财政补贴或资助、规划高等教育发展、对民办高校办学水平进行评估等方式，对民办高校起着准入、引导、监督和评估等作用。政府通过宏观调控，不仅维护着民办高校合法的办学地位和权益，也促进着民办高校适应社会经济发展。

　　1.3教育中介组织

　　教育中介组织是政府组织社会各类力量建立、但独立于或半独立于政府的机构，它在民办高校外部治理过程中主要发挥中介咨询、合作磋商、监督、建议、公证等作用。教育中介组织在教育发达国家比较健全，所发挥的作用也较大，我国的教育中介组织还在发展阶段，是社会参与民办高校管理和监督的一种形式。

　　1.4社会

　　社会其他利益相关者，如学生、家长、企业、校友等等，也都是民办高校外部治理中重要的组成部分。学生和家长通过对民办高校的选择，及参与民办高校日常学生会、家长组织等，对民办高校实现内、外部治理；企业通过提供教学实践基地、校企合作、产学研合作、实习与就业等方式，为民办高校提供下游服务平台，也是与民办高校互助合作、互补双赢的利益相关者。校友通过自身社会资源，支持民办高校可持续发展，也是民办高校对外宣传的重要途径之一。

　　2 民办高校外部治理现状及存在问题

　　现阶段我国民办高校外部治理还处于发展阶段，存在着许多结构不平衡、治理失灵之处，也都是通过各治理主体表现出来。

　　2.1民办高校

　　现阶段，民办高校已经享有与公办高校平等的法律地位，但在教育资源的市场配置上还处于劣势，尤其是民办高校的生源质量较公办高校低，不利于提高民办高等教育资源配置效率，影响民办高校的可持续发展。部分民办高校发挥机制体制优势，以应用型高校为定位，主动适应市场供求关系，吸引了部分优质生源。但部分民办高校在招生、专业和人才培养方面存在乱象，如过分迎合招生市场、人才培养不全面、德育体育美育等综合教育缺失；招生过程夸大宣传或模糊宣传，影响考生填报；注重办学利润，降低教学质量等等。

　　2.2政府

　　现阶段，政府对民办高校的重视和认可还轻于公办高校，尤其是对民办高校的发展规划和教学质量认识不足，缺少对民办高校长期的规划指引。在管理和监督上，政府更多的是采用具体行政行为，容易产生调控缺失和调控过当的现象，如对民办高校的招生计划和数量、专业设置和调整、人才培养计划等，都存在管理过严过细的现象，限制了民办高校自身灵活的办学体制，影响民?k高校对教育资源市场的适应性。同时，政府还存在着管理多服务少的问题，对民办高校的帮扶停留在制度层面，较少落实到位，也缺少落实措施。

　　2.3教育中介组织

　　我国现阶段教育中介组织还不够健全，基本依附于政府，不能发挥社会和市场对民办高校的调节作用。教育中介组织缺乏立法依据，缺失体制规划，业务范围不清，机构定位不明。目前教育中介组织在民办高校外部治理中发挥的作用非常有限，不能顺畅实现沟通、咨询、评估、监督等应有作用。

　　2.4社会

　　现阶段，社会其他利益相关者普遍对民办高校外部治理参与不够。学生和家长通过择校择专业进入到民办高校后，基本不再发挥外部治理作用。企业与民办高校的合作也较多只是提供实习或就业岗位，在人才培养方案、实验室建设、研究合作、技术成果转化方面合作不深入。民办高校一般建校时间短、毕业生质量较低，校友对母校的支持也非常有限。 　　3 新《民办教育促进法》对民办高校外部治理的影响

　　新《民促法》对民办高校设置了两种转型机制，这在高等教育立法中是一大创新，同时也配套两种截然不同类型的民办高校相应的准入、监督和评价机制，这一变革使得不同的民办高校举办者可以自由选择实现其办学目的的途径，也解决了我国民办教育发展的一大难题。它对民办高校的外部治理也产生着影响。

　　3.1新法细化了民办高校外部治理主体

　　民办高校作为其自身外部治理中最具适应性的一环，在新法环境下更能得以体现。非营利性民办高校可以通过争取财政补贴、税收和土地优惠政策等，降低办学成本、提高办学质量，着重实现教育的社会价值。营利性民办高校可以更多地采用企业化管理，平衡教育的社会价值和经济效益。虽然新法明确地引导民办高校转型为非营利性，但开创了民办高校二元化的制度设计。

　　3.2新法对民办高校的管理和介入既是加强也是减弱

　　对于非营利性民办高校，可以享受与公办院校相同的土地、税收、配套资金减免、政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励等等优惠政策，同时也相应地承担与公办院校同等的责任和义务，政府也会通过各种具体行政行为管理和评价非营利性民办高校，以保障这些政策“物尽其用”。而对于营利性民办高校，政府更多是监督和规范，通过设置营利性民办高校设立、内部治理、变更终止、监督和处罚等制度，宏观上调控营利性民办高校。

　　4 对民办高校外部治理提升的几点建议

　　4.1建议民办高校加快转型，适应新《民促法》环境

　　民办高校应尽快衡量自身发展现状，规??研究自身办学目标，权衡非营利性和营利性两种转型利弊，制定自身的转型发展方案，以便快速适应新《民促法》环境下的外部治理。

　　4.2建议政府加强政策支持

　　要求政府向民办高校提供大量的资金支持不太现实，但政府应将政策性支持落到实处。如民办学校享受国家规定的税收优惠政策、非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策；新建、扩建非营利性民办学校，人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠等。保证了税费和土地等政策，可以让民办高校无外部政策顾虑，集中精力投入办学。

　　4.3建议政府在具体行政行为上扶持民办高校

　　对民办高校和公办院校一视同仁，切实将扶持民办高校的政策体现出来。例如政府在购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持，将原来局限于公办院校的行政行为倾斜给民办高校，激发民办高校的积极性和办学活力。

　　4.4建议政府帮助民办高校营造良好的社会舆论

　　政府可通过官方渠道宣传民办高校的良好形象，控制社会舆论中对民办高校的“妖魔化”，关心、尊重、支持民办高校。

　　4.5建议加快教育中介组织建立和发展

　　建议政府尽快颁布教育中介组织的专门立法和实施细则，加快引导教育中介组织建立和发展，明确教育中介组织的职能和作用，推动民办高校良性发展。

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