基于公共治理视角的高校科研经费监管体系探讨

　　【中图分类号】 G647 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）12-0128-03

　　一、引言

　　2018年1月9日，时任科技部部长万钢在全国科技工作会议上指出，高校作为开展科研活动的主要阵地，2016年高校服务企业社会获得的科研经费达到1 791亿元，科技成果直接交易额达到130.9亿元，比2015年增长20%，基础研究经费投入快速增长，从2012年的499亿元增长到2016年的823亿元，增幅达65%。中共中央办公厅、国务院办公厅、财政部和科技部根据新形势科研活动的发展规律与特点，与时俱进出台一系列科技创新改革政策，科研经费管理权限得到有效放大，科研经费全面监管体系逐步完善，使得高校科研人员的获得感与成就感大幅度提升[1]。然而，实地走访调查发现，高校科研管理部门、财务部门和审计部门普遍感觉科研经费“监管难”，而科研人员则依然抱怨“报账难”。两难之间如何找到平衡点，疏通科研经费监管的“堵点”和“痛点”，使得科研经费支出高效规范合理，仍然是当前亟需破解的问题。

　　二、公共治理理论与高校科研经费监管高度契合

　　公共管理领域的公共治理理论，应用到科研经费监管有一定的借鉴价值，值得深入探讨。公共治理理论提出的主体多元、层级众多、中心?V泛、公众参与的网络模式，不同的主体间通过相互协作、相互制约，构筑信任、合作的互动关系，使社会资源的配置实现最优，社会公共利益最佳。

　　（一）公共治理理论与高校科研经费监管目标趋向一致

　　高校科研经费监管体系目标是在不同的历史时期，依照科研活动发展规律，严格遵循财政预算的规定，逐步完善监管政策与制度，致力于优化监管流程，不断改进监管方式，强化激励机制，最大限度地调动高校广大科研人员的积极性，激发他们的创新力，促使科研经费的使用规范高效，以期实现社会效益最大化，从而推进公共利益最大化。而公共治理理论的目标则是：为了实现公共利益倍增，诸多相关公共行政主体密切配合，共享公共权力，在各自的职权范围内管理公共事务，实现公共资源合理高效利用。可见，两者的目标趋向一致，高校科研经费监管体系引入公共治理理念具有密切的契合度。

　　（二）公共治理理论与高校科研经费监管治理主体相似

　　高校科研经费监管体系治理主体结构呈多元化，涵盖政府、科研项目依托高校及其项目负责人、社会其他组织机构等，这与公共治理理论明确的多元化的治理主体是相似的。另外，高校科研经费监管体系的运行机制也牵涉到政府、高校、企事业单位以及第三方服务机构等，和公共管理理论多元化主体这一基本特征也是相符的。公共治理理论有利于拓展与丰富高校科研经费监管体系的内涵。

　　（三）公共治理理论为高校科研经费监管提供理论支撑

　　高校科研经费监管体系和诸多公共资源管理大体相当，属于参与主体多元化，当监管存在利益时，主体各方监管的意愿就强烈，没有利益则监管的意愿就极其勉强，少管不管时有发生。高校科研经费从狭义本质来看，依托高校和项目负责人是最大的受益方，因此，其他治理主体参与就显得比较被动。多元化的主体结构，其弊端显而易见，最明显的就是治理各方职责定位模糊，监管松懈乏力。而公共治理理论则强调治理主体彼此之间协同作战、相互依赖、相互促进，为高校科研经费监管体系的完善与改革指明航向，赋予扎实的理论支撑。

　　三、公共治理视角下高校科研经费监管体系弊端

　　当前高校出于政策的要求和自身发展的需要，对于科研经费监管越来越重视，明确监管部门，完善相关制度，实现信息共享，促进科研经费管理更加规范高效，有利于推动科研人员的积极主动性。经费监管存在的问题有多方治理权责不明、信息共享程度不高、创新体制改革进展相对缓慢等，具体包括以下四个方面：

　　（一）多元化的科研经费治理主体，权责不清条块不明

　　教育部、财政部在《关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》中明确指出，科研经费管理体系必须以“统一领导、分级管理、责任到人”为导向，不断地健全与完善[2]。同时，教育部出台的《关于进一步加强高校科研项目管理的意见》强调，科研项目的管理责任主体是依托高校，作为受托方的高校应当严格履行法人的监管职责[3]。两个意见均表明，高校既是科技创新改革政策的执行者，确保各项普惠政策落到实处，也是科研经费监管的第一责任主体。由于科研项目经费来源渠道各异，纵向项目、横向项目管理办法较多，各高校又根据相应的办法，结合本校实际，制定出科研经费监管制度，各种各样的规定、办法、制度，看似科研经费监管体系非常完备，实则治理主体多元、规定办法繁多，执行起来会遭遇一些冲突，比较混乱，监管效果自然不尽如人意。条块状治理主体，网格不清晰，致使高校科研经费划拨、监管执行过程中，各职能部门之间的职责或相互交叉重叠，或处于难以触及呈现出架空状态。比如各高校熟知自身作为科研项目监管的责任主体，特别是对于科研经费管控，制定出诸多管理办法。一般而言，大多采用如下监控管理模式：第一，科研管理部门负责组织项目的立项申报、协作合同项目结题的验收、研究成果评估与鉴定等；第二，科研项目负责人在做申报书时已经按照要求进行经费预算，二级学院或者系部对本单位科研人员所承担的项目经费预算、结算进行形式审查，并签署意见；第三，财务管理部门负责管理项目经费的结算报账；第四，高校审计监察部门则对项目经费支出进行全面的内部审计。由于科研项目的实施运行具有许多不确定因素，导致经费预算与支出往往不太相符。而财务部门对于某个项目需要去哪里调研，需要购买哪些仪器设备，没有人力、没有精力、没有专业能力进行鉴别与测评。即使非常严谨完备的监管体系，受到客观因素的制约，终究是项目经费用在哪里，怎么用，基本上是项目负责人具有决定性的话语权，多方的协作监管，只是把经费监管流程复杂化，无形中消耗科研人员更多的时间和精力。 　　（二）科研经费监管智能化、信息化程度普遍偏低

　　近年来，随着大数据、互联网+、智能信息化的发展，高校科研项目共享平台的建设与更新升级得到不同程度的强化。然而，科技创新改革新政与信息化程度并没有完全同步，致使很多“精简、高效”政策难以落实。比如，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》明确“松绑+激励”的措施，实行“项目预算调剂、劳务费分配管理、间接费使用管理以及结转结余资金按规定使用”四项自主权[4]。项目负责人根据科研项目进展需要，有时会调整经费预算，把调整材料报送到科研管理部门后，虽然审核同意调整，但是在财务部门并没有实现同步更新，导致项目负责人报销结账时，势必与财务部门持有的原始的经费预算有出入。财务部门会严格按照规章制度，坚决不给“实际开支和经费预算不相符的开支”进行报销，科研人员只能在财务部门重复做一遍预算调整。大量重复冗长的审批流程，极大地浪费了科研人员与财务人员的时间。高校科研管理和财务没有实现信息兼容、信息共享同步更新，很多高校校内信息共享平台的功能已经远远不能满足科研管理、财务、科研人员的业务需求，导致科技创新精简、高效政策悬浮半空中，不同程度地降低科研经费监管的效能，一定程度挫伤了科研人员申报项目的积极性。

　　（三）内部审计部门疲于应付，监管成效不够显著

　　高校通常都会设置有纪检、监察、审计部门，但是科研项目囊括自然科学、社会科学两部分，涉及的学科多达上百种，审计人员配备不足，且不可能熟知诸多学科的专业知识，对于科研经费监督一般只能流于形式审计，从外部查看要素是否齐全，凭证是否规范。至于经费预算开支项目是否必要，是否契合项目需求，不论是从人力还是从专业角度，都难以实施行之有效的手段。在科研项目实施过程中，高校内部审计部门不可能逐一核查每张支出凭证的真实性、准确性，仍然难以扼制发票虚开现象的发生。众所周知，在前期的预算环节，内部审计形同虚设，高校以获得多少科研项目作为教学科研质量评估的重要指标，至于项目经费预算管理得怎么样，预算执行情况怎么样，对于评估结果影响并不大，以至于科研、财务、国有资产管理部门缺乏沟通，各自为政，经费预算往往是由项目负责人按相关管理办法填写，科研部门审查符合要求，报送财务备案即可。

　　（四）科技体制创新改革整体推动进展相对滞后

　　科技体制创新改革的内容主要有科研项目管理和科研经费监管两方面，还可以进一步细分为科研经费预算收支管理、科研项目涉及到大型大宗仪器设备投标招标购买管理、对外学术交流管理等，创新改革整体涉及面广，覆盖内容繁杂。科技体制创新改革的实施落地，需要由政府部门牵头，统一协调，明确科研经费监管相关部门的职责，形成条块清晰、上下协同的联动机制，搭建各部门密切合作的经济责任体系。在实际工作中，地方政府执行该政策时，由于高校科研经费监管治理主体众多，科研管理部门、财务部门、国有资产管理部门以及纪检、监察部门等，它们的上级归口管理机构各司其责，没有形成互动联动的工作机制，分工难以做到明晰，监管责任体系不够严谨，致使地方配套管理实施细则出台缓慢，与中央科技体制创新改革的要求有不同程度的差距。从调查结果来看，高校科研人员普遍感慨科技体制创新改革的春风在高校里吹得比较缓慢，手续烦琐、“报账难”依然没有从根本上得到有效的根治。

　　四、公共治理视角下高校科研经费监管体系优化措施

　　高校科研活动作为国家科技创新改革与计划重要的组成部分，只有不断创新科研经费监管模式，才能突显高校的特色，有效缓解“监管难”和“报账难”之间的矛盾。我们试着从公共治理理论的视角，从治理主体、手段、结构和机制，探讨高校科研经费不同阶段的各个节点，以期实现“多方监管、手段优化、结构严密、激励有效”的目标。

　　（一）吸收社会公众参与高校科研经费监管，延伸公共治理多元化的内涵

　　治理主体多元化是公共治理的根本特征，也是高校科研经费监管取得显著成效的基础。高校科研经费公共治理机制的建立与完善，要广泛吸收更多社会公众积极参与监督，对高校科研经费进行全面地治理，发现腐败问题及时启动问责机制。因此，科研项目各资助方，包括政府相关部门、企事业单位以及其他社会机构、科研依托方高校及其项目负责人、社会第三方机构（如社会公众媒体、会计师事务所等等），积极参与治理科研经费，形成协调统一的公共治理网格体系。只有这样，才能更好地发挥社会公众在高校科研经费监管中的监督作用，政府的科研经费开支才能实实在在地体现社会公众的意愿和要求。

　　（二）需要注入更多的公众元素，不断完善公共治理配套制度

　　在新的形势下，国家层面对于科研经费监管的松绑已经充分释放，具体到监管实施环节，社会公众融入参与的渠道和途径并不畅通。高校科研经费监管治理主体多元化只是停留在理论支撑的层面，缺乏相应的制度和措施，主体再多也是隔靴搔痒。只有配套制度生根落地，才能确保经费的监管有序、高效、规范。相应的配套制度与措施，要涵盖以下核心要素：第一，社会公众参与渠道畅通；第二，保证政府在监管治理中发挥战略性的引导功能；第三，确保科研经费监管在社会公众视野的有效监督之下；第四，不断提高高校科研经费监管水平，努力提升社会公众的满意度。

　　（三）高校科研经费监管实行公共治理，离不开预算绩效评估指标

　　?魍骋庖宓母咝？蒲芯?费监管内容宽泛，缺乏一套普遍适用、统一细致的管理标准，没有厘清“管什么”和“怎么管”这一问题。在预算环节中，各高校通用的作法是项目负责人根据申报书的要求，结合项目开展的设计实际，进行概算后逐项填写。科研部门收到申报书后仔细核对各项支出是否符合相关管理规定，财务部门例行公事审查，通常情况下不会被驳回或者提出修改意见。究其根源，高校自身关注的是项目申报书制作是否契合社会热点难点问题，是否规范高大上，最终是否获得立项，对于预算如何很少过问干预，更谈不上建立预算测评机制。高校科研经费监管实行公共治理，应该对于预算是否科学合理进行客观的评价，制定出相应的测评指标，同时引入第三方机构参与评估，让社会公众从始至终参与科研经费监管全程。还可以把经费预算的优劣划分等级，作为项目结题总体评价的重要指标之一，占据百分之二三十的权重。

　　（四）高校科研经费监管实行公共治理，离不开有效的激励机制

　　高校科研经费列入公共资源监管，其目标是要实现政府财政支出的高效配置，科研人员付出劳动之后获得与之相匹配的合理的报酬，有利提升成就感和获得感，同时保障社会公众对经费支出的知情权、话语权，以期逐步提高社会公众对科研经费使用的认可度与满意度。缺乏有效的激励机制，科研创新改革势必举步维艰。“报账难”已经成为很多高校科研人员申报科研项目的拦路虎，各级各类项目的申报意愿有逐步减弱的趋势，为此，需要进一步建立健全奖惩分明的激励机制。可以建立科研经费监管成效与高校科研人员的考核、评先选优挂钩的正激励机制；科研人员如果违反科研经费管理规定及时追责，绝不护短的负激励机制，激励机制的完善不断强化科研人员责任感和使命感，更加丰富治理主体多元化的外延与内涵。

　　五、结语

　　在智能化、信息化全面深入普及的形势下，公共治理理论越来越受到政府的重视与关注，该理论已经被广泛应用到社会生活的各个领域。在学术理论层面，公共治理理论与高校科研经费相互渗透这一课题仍然弱化，因而具有极大的研究价值和研究空间。国家对科研经费投入阶梯式递增，各部门等顺应形势，相继出台了一系列关于科研经费监控管理的相关规定，经费监管治理由“防控堵”逐步向“放管服”转变。可见，中央和地方政府层面对科研经费“松绑+激励”的同时，也加大力度吸收社会公众对公共资源的共同监管治理。

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