高校内部控制建设调查研究

　　一、引言

　　内部控制是企业为了实现其经营目标而采取的自我调整、约束、计划、评价和控制等的一系列方法、程序和手段，已成为企业有序运行、防范风险、确保资产安全和会计资料真实可靠的重要保障机制，但内部控制建设在行政事业单位起步较晚。根据财政部、教育部等相关部门关于高校内控建设的规定，高校应建立内部控制制度。高校的内部控制建设可以保障重大经济活动的安全、保障高校内部控制。为了解高校内部控制的情况，笔者于2016年10月19日至2016年10月25日，对北京市内部控制建设方面具有代表性的五所高校，包括中国人民大学、中央财经大学、北京化工大学、北京国家会计学院和北京工商大学进行了调研，并对这几所高校内部控制建设进行了总结与分析。

　　二、各高校内部控制建设的基本情况

　　（一）组织领导

　　此次调研的五所高校在推进内部控制建设的过程中，采用以校长为核心的多层次组织领导体系。首先，各校建立了内部控制领导小组。由校长任组长，副校长、纪委书记、总会计师等重要领导任副组长或执行组长。内部控制领导小组的成立有效保证了内部控制建设在全校范围内得到高度重视，为内控工作的建设建立了良好的领导基础。其次，在内部控制领导小组下成立内部控制建设办公室或工作小组，主要由涉及预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、建设项目管理和合同管理等经济业务的部门主要负责人组成，内控办公室或工作小组主要负责内部控制工作的具体实施和推进。其次，内部控制建设的日常工作主要由牵头部门来完成，负责工作环节中的沟通与上传下达。此外，在内部建设过程中部分高校进一步加强了对内部控制建设的实施过程及其运行的有效性的监督和评价，在组织机构中增加了监督职能，该职能由审计处来完成。

　　（二）内部控制建设的流程与方式

　　在内部控制建设流程方面各高校基本一致。根据财政部和教育部相关文件及规范，各高校从实际的工作需求出发，在充分沟通的基础上，根据自身的具体情况设定内部控制建设目标、制定内部控制工作方案、梳理业务流程、识别关键流程的风险、提出风险控制措施、形成内部控制的相关文件。各部门在工作过程中将内部控制制度和操作规程进一步调整与完善，最终形成内部控制成果，并将其最终落实。此处值得一提的是，北京化工大学在流程梳理之前进行了制度的梳理，将存在冲突和不完善的地方进一步修改和补充，以制度为抓手进行顶层设计。通过此项工作的实施明确现有制度的总体情况和制度应进行修订和补充的情况，同时明确了各项工作的责任主体，对内部控制进行了总体规??。

　　在内部控制的建设方式的选择上主要有两种：一、采用招投标引进第三方即会计师事务所进行建设；二、采用自行建设的方式进行建设。而两种建设方式都有其优势和不足之处。

　　第三方的引入可以使高校以更为客观的眼光审视现存的制度和流程，并且第三方在流程梳理上更为专业和全面，利用其专业技能也更好地使高校自身不因此项工作的进行而影响日常工作的安排。然而，第三方会计师事务所往往不能全面了解各高校的特点，其所制定的内部控制的规范难以完全贴合高校运行的实际情况。而采用才行建设方式进行内部控制则能更符合高校自身运行的实际情况，但自行建设耗费大量的人力和时间成本，在进行沟通的过程中也存在更多的困难。

　　（三）内部控制的建设内容

　　此次调研对象的内部控制建设在现阶段主要围绕预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、建设项目管理和合同管理等六大方面进行，着重对此类经济活动进行流程梳理与风险控制，着力降低重大经济业务的风险，并且各高校采用分阶段的方式逐步推进内部控制建设。

　　截止调研结束，中国人民大学已完成了内部控制建设的第一阶段，将六大经济业务的流程、岗位、职责、关键点等方面进行梳理，并建立了相应的风险控制措施，其预期第二阶段的建设将会把各大院系和附属单位纳入内部控制的规范中。北京化工大学在建设过程中提出“制度流程化、流程表单化、表单信息化、信息平台化”的内控建设思路，目前其内部控制推进到第三阶段。在第一阶段通过了内部控制建设方案，构建了内部控制建设组织体系，从单位层面、业务层面和监督层面开展工作；第二阶段的主要工作就是将制度进行梳理和完善，并将制度流程化，将流程表单化，形成了内部控制工作流程规范和风险控制措施；第三阶段的主要任务是进一步完善信息化，预计将预算管理、收支管理和合同管理的信息平台进一步完善，并试图将已有的信息系统联系起来形成信息平台。北京国家会计学院已基本建立内部控制体系，形成内部控制规范、九大操作规范和高风险业务专项办法，目前该校已进入内部控制体系的第二轮修订，拟将现有的规范进一步完善并新纳入三大高风险业务专项办法。北京国家会计学院在内部控制建设过程中较好地运用信息化手段，已将完善的内部控制流程纳入信息系统，实现了预算管理的从审批到支出控制的全过程信息化管理。中央财经大学和北京工商大学到现阶段均已完成六大经济业务的内部控制建设。 　　从调研结果来看，内部控制建设总的趋势将从六大经济业务领域扩展到高校运行的其他领域，六大经济业务内部控制的建设和完善将为高校建设整体内部控制体系奠定良好坚实的基础。

　　三、内部控制建设过程中存在的问题

　　第一，高校内部控制建设的初期各单位人员认识不足、参与热情不高。除财务、审计等具体执行部门外，其他相关职能部门对内部控制存在或多或少的抵触情绪，这使得内部控制在推行过程中存在较大的阻力，需要进行多次宣传贯彻与大量沟通，内部控制建设进度也因此而推延。此次调研的高校中有的高校其内控控制建设的实际实施与其建设方案预期的进度存在较大差异，甚至有延期一年的情况。造成这一问题的原因很多，主要有：内部控制的建设可能使得各单位人员改变原有的工作方式和工作习惯，造成人们心理上的不适应，加之现有的工作任务繁重且缺乏相应的专业技能，这都使得人们在工作过程中产生抵触情绪。

　　第二，预算控制制度相对薄弱。预算控制是内部控制的核心环节，随着部门预算改革的推进，高校的预算控制得到了一定程度加强，但仍然比较薄弱。此次调研中北京化工大学和北京国家会计学院做到了科目控制，其他高校的预算编制比较粗糙，没有细化到具体项目，预算支出不能逐笔进行核定。此外，预算的编制计划性不强，资金使用缺乏预见性，高校预算执行压力较大，削弱了预算的约束控制力，也因此削弱了预算控制对内部控制的重要作用。

　　第三，信息系统的建设存在较大的困难。信息系统是内部控制的重要手段，信息技术的发展进一步促进了信息的沟通与交流，有助于内部控制的建设与完善，然而在信息系统的建设中各高校依然面临较大的挑战。此次调研的对象中北京国家会计学院基本上建立起较为全面的内部控制系统，将内部控制流程纳入信息系统，一定程度上实现了信息的共享。然而，其他高校的信息系统控制依然局限于业务部门内部，尚未解决信息的互联共享问题，信息系统平台的建设还需付出更多的努力。

　　四、加强高校内部控制建设的几点建议

　　（一）在全校范??内形成建设内部控制体系的共识

　　要在全校范围内形成建设内部控制体系的共识，就必须使包括学校管理高层、各职能部门和基层单位在内的全体工作人员树立内部控制意识。首先高校管理高层必须统一认识，意识到内部控制对学校发展的重要性。内部控制最重要的是各部门各层次的参与，其中学校管理层的态度对内部控制起着决定性作用，因此，高校领导必须率先垂范，内部控制意识才能树立起来。其次，高校各职能部门负责人必须牢固树立内部控制意识，内部控制并非仅仅是校长和财务部门的专责，而是全体中层领导干部防范风险的重要手段和科学决策的重要依据，应牢固树立风险意识、制度意识、责任意识。最后，基层组织、单位乃至教职工更应把遵循内部控制作为行动指南，并自觉遵守执行内部控制制度，这样才能把内部控制落实到实处。总之，内部控制的建设和执行需要全校教职员工的共同参与和努力，只有这样才能把内部控制落到实处，管理才能出成效。

　　（二）加强沟通并建立内部控制奖惩机制

　　在内部控制建设的过程中，要鼓励全体教职员工的参与，鼓励冲突领域的对话，鼓励大家提出问题并进行充分的讨论，这样有助于大家积极参与内部控制的建设，加强对内部控制建设的必要性的认识，减少建设过程中的障碍，并促进新的工作流程加以巩固，将内部控制的成果进一步落实到实际的工作中。此外，如果引进第三方进行内部控制的建设，还应该加强与第三方的沟通。通过充分的沟通，第三方会计师事务所才可能了解该校的运行实际，内部控制的设计才能更好地融入学校内部控制的整体环境和整个业务流程中，第三方在内部控制建设过程中的作用才能更好地发挥。

　　为加强监督检查的力度和效果，高校在内部控制江苏过程中可以将监督检查结果、内部控制自我评价情况和注册会计师审计情况相结合，探索建立与高校内控建设情况相挂钩的奖惩机制。与新制度相联系的奖惩制度将促进新制度和新的工作方式在实际工作中强化，在全校范围内形成内部控制建设的氛围和共识。

　　（三）强化内部审计的监督作用

　　为确保内部控制有效运行，及时发现内部控制的缺陷，提出和实施改进方案，应建立高校内部控制评价机制，开展高校内部控制的评价工作。高校内部控制制度主要是通过各职能部门、二级学院的业务活动来实施的，他们贯彻实施内部控制基本规范工作的情况直接决定着内部控制实施的效果，建立有效的内部控制评价机制才能保证内部控制建设和实施的有效性。此外，还应将年度考核评纳入监督评价体系，以促进内部控制有效运行的持续改进。因此，在建立内部控制评价机制中，应充分发挥高校审计部门的作用，强化内部审计的监督作用。

　　（四）注重适宜性原则和成本效益原则

　　高校内部控制的建设应当本着适宜性原则和成本效益原则进行。内部控制的建设应该和高校的整体规模、经济业务活动和风险水平等相适应，并随着情况的变化及时加以调整，制定适合高校自身运行与发展的内部控制措施应将适宜性原则融入高校内部控制建设的全过程。内部控制的建设还应当权衡实施成本与预期效益、有效控制和工作效率的问题，以适当的成本实现内部控制，以适当的控制保证工作效率，更好地实现成本与效益、控制与效率的平衡，最大限度地发挥内部控制在高校治理中的作用。

　　五、小结

　　内部控制的建设有助于推进高校治理结构改革，有利于加强与提高高校管理水平，有助于满足现代高校建设和发展的要求。内部控制应属于事前、事中的主动监督与控制，是预防性措施，有利于及早发现问题，及时纠正、防微杜渐，造成的经济损失较小，有效地保障高校运行的效率与安全。内部控制规范的建立，将使高校的管理模式发生根本变化，进入“科学化、制度化、规范化”的新模式，大大提高管理水平，达成满足现实需求的“长效治理、标本兼治”的目标。注重制度建设，坚持依法治校，是现代高校治理的制度保障和必然要求，内部控制制度的建设也必然成为高校现代化治理的重头戏。

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