高校招标监管机制完善探究

　　中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）06-0122-02

　　近年来，高校的建设呈现出前所未有的蓬勃发展势头，各大高校的办学规模逐步扩大，办学条件逐渐改善，办学水平也在不断提升，伴随着高校建设和发展而来的招标投标活动也越来越多。由于高校招标监管机制的缺乏，导致高校招标投标过程中产生了越来越多的违法违纪问题，积极探索高校招标监管机制的完善路径有着积极的现实意义。

　　一、高校招标监管机制研究的理论分析

　　（一）合同理论

　　招标投标活动通常以合同的形式表现出来，对合同自由的彰显及限制构成招标投标活动监管的合同理论基础。民法领域中所秉承的私法自治原则要求经济生活中民事权利义务关系的设立、变更乃至消除都应当取决于当事人意思表示，即平等的当事人通过协商确立彼此间权利义务关系。合同自由是私法自治原则的具体体现，高校招标投标活动也应当遵循这一原则。但是，绝对的、毫无限制的合同自由在市场经济条件下会有损当事人利益实现，现代合同立法秉承平等保护交易弱者并彰显实质自由的理念对合同自由加以适当限制，即只有自由与强制的调和才能实现合同的正义。因此，应当对高校招标活动加以适当的监管，以实现实质平等并保障正义价值的实现。

　　（二）寻租理论

　　按照寻租理论的观点，寻租活动源于寻租空间的存在，只有采取必要措施消除这一空间，才能减少腐败的滋生概率，进而有效地遏制住腐败现象的发生。寻租理论产生后被广泛应用于政治学、经济学、行政学等众多领域。在高校招标活动中，参与招标投标的各个主体都有可能为了攫取招标利益，利用制度的漏洞和监管的空白，如招标投标活动中的信息不公开或者虚假公开等，在招标流程中选择寻租的行为。依据寻租的相关理论，为了更好地规范各大高校的招投标活动，应当通过减少寻租行为发生空间的方式逐渐形成不敢寻租、不能寻租、不易寻租的高校招标环境。只有这样才能在源头上减少甚至避免寻租行为的产生。

　　二、高校招标监管机制的现状分析

　　从法律体系建设方面看，上至全国人大、国务院，下至各个省、市都基于招标活动的特点创设了不同层级的法律规范。如《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》及其相关实施条例，《河北省实施<中华人民共和国招标投标法>办法》《河北省政府采购管理办法》等。从高校自身招标监管建设方面看，各高校为了构建公开、公平、公正的招投标环境，规范学校招投标活动，制定了一系列的规章制度并设置了专门的工作领导机构，进一步提升了高校招投标的科学化和制度化水平，确保了招标活动的顺利开展。以上种种举措避免了招标监管工作流于形式，有效地实现了对高校招标过程中权力的监督和制约，但是高校招标监管机制并非固若金汤，对形成不敢腐、不能腐、不易腐的工作机制还有一段距离，还需要进行不断的完善。笔者认为高校招标监管普遍存在的问题有以下几个方面。

　　（一）招标法律法规不够完善

　　首先是国家层面的法律规范存在不同程度的冲突和矛盾。例如《政府采购法》以及《招标投标法》在立法宗旨、适用范围、招标方式、监管主体以及责任承担等许多方面都存在差异，这给法律适用带来困难。其次是法律规范的操作性不足。我国出台的招标投标活动监管法律规范大多只是原则性规定，缺少具体的且具有操作性的实施细则，以高校招标管理办法为代表的文件则更多地专注于招标某一环节的监管，对于招标投标这样专业性和系统性极强的经济活动难以实现全面而有效的监管。

　　（二）高校招标环节监管不够

　　高校招标监管主要包括招标前监管、招标中监管以及招标后监管三大环节。招标前监管主要指从项目申报到招标公告发布等一系列招标前准备工作中的监管；招标中监管主要指从评委产生到招标结果公示等开标过程的监管；招标后监管主要指招标工作公示后合同履行阶段的监管。上述招标监管的三个环节之间是相互联系和相互影响的，完整的高校招标监管不仅应当全面覆盖三个环节，还应当明确监管的重点，细化监管的程序，但是有不少高校招标监管工作大多着重于招标中监管的单一环节，对于招标前和招标后的监管则容易忽视。

　　（三）高校招标监督能力不足

　　近年来高校建设开始提速，特别是涉及教学仪器以及科研设备的招标项目众多，招标活动技术复杂、专业性强的特点对监管人员的业务素质提出了较高的要求。反观，我国高校招标监管在机构设置方面还多以挂靠为主，大部分高校还未形成专门的招标采购监管机构。在人员配置方面看，招标监管多以纪检监察人员为主，不仅监管人员配备严重不足，而且由于实践经验以及专业知识的匮乏，最终难以达到应有的监管目的。

　　三、高校招标监管机制的必要性分析

　　（一）加强高校招标监管机制建设是实现招标投标功能的需要

　　招标投标制度的核心功能在于该制度在法律限定的程序范围内，保障了基建工程、物资设备、服务项目等招标采购活动能够公开、公平、公正的开展。招标投标制度的功能和特点适应了高校不断发展的需要，并逐渐成为高校招标采购的重要手段。该制度功能和作用的实现直接关系到高校经费的使用效益以及高校工作的顺利开展，而高校自身的性质要求其招标采购行为应当秉承对国家负责任的态度，因此，努力保障高校招标活动中的充分竞争、高度透明就成了招标监管机制的题中应有之意。

　　（二）加强高校招标监管机制建设是提高高校管理水平的需要

　　高校管理水平关系到高校的运作和发展，而高校招标监管机制作为高校管理工作的重要构成部分，其能否顺利开展直接影响到高校的管理水平。近年来高校的招标采购活动逐渐增多，招标工作量逐步增大与相关招标监管欠缺之间的矛盾逐渐突出，通过逐步加强高校招标活动的监督和管理以解决高校采购过程中出现的各类问题和矛盾，不仅关乎高校各项工作的顺利开展，而且也适应了高校管理水平提升的需要。 　　（三）加强高校招标监管机制建设是构建和谐校园的需要

　　社会主义高等学校是传播知识、传承文化的殿堂，也理应在和谐社会的建设中起到引领作用，将和谐校园的建设作为新阶段高校建设的新要求和新导向。建设和谐校园就必须实现高校的运转协调和管理高效。当前高校的资金投入逐渐增多，高校招标活动也逐渐增加，通过高校招标监管机制的建设和完善，对于逐步规范高校招标工作，提升高校建设水平有着重要意义。高校招标监管机制的确立强化了招标功能并确保了招标目标的实现，为高校发展提供相对优良的设施和环境，也就成了构建和谐校园的重要途径。

　　四、高校招标监管机制的构建建议

　　（一）高校招标监管机制的构建目标

　　政府采购不仅具有了商事活动的目标，而且由于招标主体社会公共利益代表者和管理者身份的特定性，还使其具有了强烈的公共政策目标色彩。笔者认为高校招标监管机制的目标不同于政府采购，应当仅仅具有经济目标，也可以称之为经济有效性目标或者资金价值目标。无论称谓有何不同，对高校招标活动进行监管的着眼点都应在于节约采购资金和提高采购效率。所谓经济有效性目标是指以最有利的价格等条件采购到质量合乎要求的产品或服务。经济性是指经费的节约以及合理使用。有效性是指，在使中标的产品或服务具有良好质量、合理价格的同时，还要注意效率的实现，要在合同规定的合理时间内完成招标任务，以满足使用部门的需求。

　　（二）高校招标监管机制的构建原则

　　公开、公平、公正的原则。公开、公平、公正原则是我国《招标投标法》所确立的基本原则，高校招标监管机制的确立和完善也应当以此为基础加以构建。就监管而言，其公开原则应当确保招标投标活动具有较高的透明度，主要包含招标投标的信息公开、条件公开、程序公开以及结果公开等内容。公平原则应当确保招标投标当事人在招标投标活动中享有均等的机会和权利，履行相应的义务，任何一方都不应当受到歧视。公正原则应当确保招标投标活动中以同样的标准对待所有的当事人。

　　法制化和制度化原则。各项社会活动的开展都离不开法律和制度的规范和束缚，也只有把社会主体的活动约束于社会管理之中才能够避免“人治”管理所容易产生的低效和混乱，高校招标监管机制的构建和完善也应当坚持法制化和制度化的原则，建立一整套法律框架和制度规范来约束招投标各方主体，把整个招投标活动包括组织、程序、监督、惩戒等在内的每一个环节纳入到法定程序中来，以此保证招投标活动的有序进行和市场监管的有效开展。

　　监管与服务相结合的原则。监管机制的通常目标是加强监管和防范风险，但在增强高校招标监管的科学性和有效性的同时，应当摒弃“重监管、轻服务”的弊端，坚持监管与服务相结合，更加注重寓监管于服务之中。一方面要坚持监管的全面性和连续性，树立招标监管的权威，强化监管的各种举措。另一方面还应当积极增强服务意识，通过努力提升硬件软件水平为招标当事主体排忧解难，切实保障和维护招标活动中各方当事人的合法利益，提供优质的招标服务。

　　（三）高校招标监管机制的制度框架设想

　　构建科学合理的法律法规体系。完善的招标投标法律法规体系是规范高校招标工作、提升经费使用效益以及减少招标腐败的重要途径。针对现有法律规范体系中存在的问题和不足，应当予以针对性的完善和修订，从而使高校发展在“有法可依”的前提下进行。具体举措有二，一是修订、完善现有《招标投标法》以及《政府采购法》中相关条款，减少相互间矛盾和冲突；二是制定具体的实施细则弥补现有法律的不足。在完善上位法的同时，地方政府还应当依据本地实际，结合招标投标的实践出台与上位法相配套规范，增强高校招标监管工作的可操作性。

　　建立规范统一的招标平台。为了真正实现高校招标的经济效益和社会效益，保护招标投标当事人的合法权益，应当建立规范统一的招标投标平台，实现从公告发布到执行监督一整套流程的统一化和制度化。将原本分散在各个高校的招标活动纳入统一的平台以节约招标投标当事人的成本并保证所提供的产品和服务的质量，实现责任到人和权责明晰。从监管上看，该平台的确立能够实现招标工作组织者与监督者身份的分离，通过统一的操作流程和交易规则确保招标投标活动的公开、公平与公正，同时实现招标效率以及监管效率的双提升。

　　细化高校招标监管的环节监管。面对高校招标监管容易忽略“招标前”和“招标后”两个环节和内容的现状，为了真正实现高校招标活动的公平性、公正性和合法性，就应当在明确监管重点环节的同时重视对“招标前”和“招标后”的监管，提升招标效益和监管效果。就招标前的监管工作看，主要可以从加大合法合规招标投标的宣传，树立依法招标投标的意识；严格确定招标范围、招标方式以及组织形式；完善招标前信息公开等方面展开。就招标后的监管工作看，重点应当突出对合同履约的监管力度，引入独立的第三方审计机构等。

　　采用科学的高校招标监管用人和管理模式。鉴于高校招标投标活动专业化特点凸显的现状，应当科学合理配置高校招标投标监管工作人员以最大限度地提升监管效能，持续改进监管质量，稳步提升监管效率。从监管人员的选择方面看，应当结合高校招标工作的特点以及监管工作的侧重点，从监管专业能力、监管分析能力、监管执行能力等方面出发，建立一支专业能力过硬的监管队伍，实现监管用人的专业化和科学化，弥补高校招标监管在人数上的不足。从监管人员的管理模式看，应当通过理论与实践相结合的学习方式加强对招标监管人员的教育，有效提高监管人员的职业道德水平以及业务操作能力，促使其正确处理各种利益关系，肩负起客观、公正监管的重任。

　　加大对高校招标违法违规行为的惩处力度。在招标投标过程中赋予当事人相当自由以实现充分的市场竞争，确保招标投标功能的真正实现，但是对招标投标中的违法违规行为一定要通过严厉的惩处力度，增加违法违规单位的违法成本，形成良好的示范效应。为此，我们应当一方面加大对高校招标违法违规行为的处罚力度。在监管过程中一旦发现有违法违规行为，就应当立即予以查处，并通过加大罚款力度、限制参与投标等方式提升当事主体违法违规成本。另一方面应当推进高校招标诚信体系建设。通过诚信档案系统记录招标投标活动中当事人违法违规行为以及相应的处理结果，实现信息互通、信息共享，使失信主体在招标投标活动中“一处失信，处处受制”。

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