清末民初公立高校校长任命机制研究

　　中图分类号：G40-09 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2017）03-0102-07

　　中国高校的历史不长，但它的起点很高，始建于清末民初的一批高校，以公立①、私立、教会三足鼎立之格局，共同为中国的高等教育事业做出了历史性贡献。“至1937年抗日战争爆发前，可以说，已经办成了不少与国外主流大学只有量的差别而没有质的差别的知名大学了。” [1 ]在一个政治动荡、国运乖蹇的时代，清末民初特别是民国初期的高校何以能在不甚理想的环境中克服重重困厄、取得如此成就？于今观之，个中原因确乎不少，但尤为切要的一点，乃是高校校长任命的制度设计。“校长为一校之中枢，与学务之兴废、植材之良窳，胥有密切之关系。” [2 ]而“在中国诸多的教育遗产中，以大学教育的遗产最具现代性” [1 ]。本文主要以清末民初②的公立高校为研究对象，对这一时期公立高校校长任命机制的发展脉络进行探讨，并对其进行评价和比较，以期为当代中国公立高校校长任命的制度设计提供借鉴。

　　一、清末民初公立高校校长任命机制发展脉络

　　中国高校的出现是在外力下催生的，是晚清时期政府行为的产物，其办学目的是为了“富国强兵”。强烈的政治性是清末民初公立高校的主要特征，而这种政治性特征又成为左右公立高校校长任命机制的强势力量。

　　1. 任命方式

　　在清末，京师大学堂虽然“溯其源流，实自西洋移植而来”，但仍然是沿袭封建官僚体制、一派衙门作风，与政府机构高度同构，并明显处于政府的控制之下。其中最明显的表现就在于校长及其他重要职位的任命上（见表1）。

　　关于公立高校校长的任命方式，清末对此未有专门规定，仅在《总理各国事务衙门遵筹开办京师大学堂折》中有如下表述：“伏祈皇上简派大臣中之博通中外学术者一员，管理京师大学堂事务，即以节制各省所设之学堂。” [3 ]这表明管学大臣是由皇帝按照简派程序任命，沿袭的仍旧是帝国中央集权体制。

　　在民初，以“教育为立国根本，关系重要” [4 ]，先后制定了《大学令》《修正大学令》《国立大学校条例》《大学组织法》《专科学校组织法》等一系列重要的教育政策与法规。其基本内容已涉及公立高校的内部管理、校长任命、校长兼职等各个方面，形成了比较成熟的公立高校校长任命机制政策体系（见表2）。

　　由表2可知，民初时期公立高校校长的任命方式主要有大总统任命、教育总长聘任和国民政府任命三种。除了以上任命方式外，在中??近代高等教育史上，还出现过公立高校校长任命权力机关职责不明的情况。如1920年1月，国立北洋大学校长冯熙运为时任直隶省长曹锐直接委派 [5 ]，而按律，当时应由大总统任命之；1925年国立东南大学因“易长风波”引发东大校董会与教育部的激烈斗争，后由江苏省长公署函请蒋竹庄代理校长 [6 ]，而按律，当时应由教育总长聘任之。当然，这在公立高校校长的任命中非常罕见。而各高校在反对地方势力任命校长时，往往又会强调：“校长自应由正式政府主持教育之机关产生，若任何机关皆可以一纸命令任用校长，则学校前途将不堪设想。” [7 ]

　　此外，为进一步规范专门学校校长任命程序，1915年8月4日，教育部通咨《各省专门学校校长由部加给委任状》规定：“各省公立专门学校校长须由各该管长官按照部定资格开具详细履历，咨由本部加给委任状，其免职亦应咨报本部以资考核。” [8 ]1917年11月8日，教育部通咨《规定教育厅长遴选专门学校校长委任县视学及劝学所呈报事项》规定：“省立专门学校校长向由省长委任，咨部加委应改由厅长遴选呈由省长委任后报部备查。” [9 ]

　　2. 职务级别

　　从管理上看，中国近代公立高校内部人员有着严格的层级关系，校长也具有一定的行政级别，这从一些规定和校长任命状中可以看出。

　　在清末，大学堂的各级职员如管学大臣、学务大臣、总办、襄办、提调、总监督、监督等名称都与清代后期的各级官吏名称一致，其他管理人员如文案官、会计官、杂务官、监学官、检察官、卫生官和各类经理官等顾名思义也可以看出这些管理人员的官吏身份。此外，《总理衙门筹议京师大学堂章程》和《钦定京师大学堂章程》都将大学堂管理人员的设置单列为“设官例”或者“设官”，表明当时大学堂管理人员的定位为官员。如蔡元培在回忆京师大学堂初办时写道：“监督及教员都被称为‘中堂’或‘大人’。” [10 ]

　　1898年7月3日，光绪帝正式下令批准设立京师大学堂，并委派吏部尚书、协办大学士孙家鼐为管学大臣 [11 ]。1902年2月13日，因张百熙奏举，上谕“前直隶冀州直隶州知州吴汝纶，著赏加五品卿衔，充大学堂总教习” [12 ]。1904年1月13日，因“管学大臣既管京城大学堂，又管外省各学堂事务”，张之洞奏请专设总理学务大臣，京师大学堂“设总监督一员，请旨简派三四品京堂充选，俾专管大学堂事务。” [13 ]1904年颁布的《奏定学务纲要》对此进行了重申，并规定教习有任期：“学堂教习既列为职官，当有任期，或三年一任，或二年一任，或视该学堂毕业之期为一任。除不得力者随时辞退，优者任满再留，中平者如期更换，未满时不得自行告退，另就别差。学堂办事人员亦同（有事故者不在此例）。” [14 ]后来又规定各学堂校长、教员也以学堂毕业之期为一任，不得中途告退，亦不得另兼他差 [15 ]。上述情形表明，这是典型的官僚机构管理模式。

　　1905年12月12日，裕德、孙家鼐上奏建议：大学堂、高等学堂和中学堂校长、教习均应设立专官，以便学部节制，并对其具体等级进行规定（见表3）。同时，官衔还可作为一种奖励方式，校长、教员“庶久于其职得有成绩”，可稽至各省学政三品以上者，拟请加学部侍郎衔；四品以下者，拟请加学部左丞衔 [15 ]。1907年7月31日，学部更是奏请“将大学堂总监督一员作为实缺，秩视左右丞，三年为一任”，以后“遇有正三品应升之缺，一律开列” [16 ]。为“与各部侍郎平等，以重学务并予其专折奏事权”，后又规定大学堂监督由三品升为二品 [17 ]。同时，大学堂职员亦可调任地方学务官员。如《学部官报》第12期显示：“原派译学馆监督翰林院侍读学士黄绍箕于本年四月简放湖北提学使。” [18 ] 　　在民初，依据《普通教育暂行办法通令》，学堂均改称为学校；监督、堂长一律通称校长。根据当时的文官等级规定，公立高校校长的官等应在荐任官以上，一般为简任官级别，偶尔也为荐任官或者特任官③。1934年4月28日，《大学组织法》修正后第九条统一规定：“国立、省立、市立大学校长简任。”

　　3. 职权范围

　　至于清末民初公立高校校长的职权范围，则明确为“总辖”、“掌握”或者“综理”高校一切事务，其权限有一个逐步扩大的过程。

　　在清末，对于公立高校校长的职权范围已有提及。如《总理各国事务衙门遵筹开办京师大学堂折》提出：“简派大臣中之博通中外学术者一员，管理京师大学堂事务，即以节制各省所设之学堂，其在堂办事各员，统由该大臣慎选奏派。” [3 ]《京师大学堂规条》规定：“凡提调、分教习各员分内之事，不得推诿；分外之事不得侵越。当由管学大臣总教习定其权限，以期责有攸归，如有贻误，一人承担。” [19 ]《钦定京师大学堂章程》规定：“自总办以下，皆受考成于管学大臣；除管学大臣外，皆须常川驻堂。”《奏定大学堂章程》规定：“凡本科（指分科大学）中应兴应革之事，得以博采本科人员意见，陈明总监督办理。”凡涉高等教育之事，与议各员意见如有与总监督不同者，“可抒其所见，径达于学务大臣”。

　　在民初，对公立高校校长职责权限的规定日益细致周全（见表4）。

　　二、清末民初公立高校校长任命机制评价

　　中国近代高校萌芽于19世纪末的晚清时期，系自上而下生成，它的出现源于上层建筑的需要。清末民初公立高校校长的任命机制更多受政府和社会的制约，正如时人评之：“教育之不能直进，皆政治问题使然。” [20 ]

　　1. 中央集权的传统模式

　　表1、表2所列关于公立高校内部管理之种种规定，体现出中国近代高校一开始就具有的科层制特征和集权管理传统：政府全权决定公立高校的人员聘任，学校内部管理之权牢牢掌握在政府手中。与德日两国高校校长经过高校本身之选择再提交政府任命不同，清末民初公立高校本身并无过问校长人选之人事决定权 [21 ]。清末大学堂内部渗透着浓郁的封建官僚气息，这种将大学堂各员及其教习纳入政府官员管理序列的做法，使我们可以依稀看到当代中国公立高校的影子。可以说，清末的高等教育“还基本属于政府的附属机构或技术人员的养成所，大学自治的理念和实践尚未发育” [22 ]。

　　清末皇权至高无上。“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”公立高校也概莫能外。京师大学堂一直处于晚清政府的严格控制和直接管理之下。如开办大学堂时，《上谕》派孙家鼐管理大学堂事务，“办事各员由该大臣慎选奏派，至总教习总司功课，尤须选择学赅中外之士，奏请简派。其分教习各员，亦一体精选，中西并用” [11 ]。后孙家鼐因病予假，又是《上谕》以吏部右侍郎许景澄暂管大学堂事务[23 ]。可见，京师大学堂管学大臣的更替之权始终掌握在皇权手中，即使是管学大臣，其职权也受到严格限制，办事各员和总分教习的人选最终均须奏请批准。此外，大学堂设立机关处所或分科大学、派遣学员 [24 ]或大学堂办事人员出洋考察 [25 ]等事宜，皆须钦定。

　　中央集权的另一特征就是官僚体系的发达，对隶属各员多方节制与考核。如《奏定学务纲要》明确规定：“学堂教员宜列作职官，以便节制，并定年限。外国学堂教习，皆系职官。日本即称为教授、训导，亦称教官。此后京外各学堂教习，均应列作职官，名为教员，受本学堂监督、堂长统辖节制，以时考核其功过而进退之。”并强调，“不得援从前书院山长之例，以宾师自居，致多窒碍” [14 ]。这里强调外国学堂教习也系职官，不知是眼界所限只识东瀛不识欧美，还是私心所限而选择性地与国际接轨，才反复强调学堂的官僚机构性质。此外，居然还主张摒弃书院的宾师之风，这更是对高校内部逻辑的完全误判了。

　　在民国初期，高校自治与政治控制的矛盾日益突出，政治不断侵犯学术自由，其自治空间不断受到挤压。北伐成功以后，南京国民党政府不断加强对高校的控制，高校自治和学术自由受到较大限制和严重挑战。如20世纪20年代的广东（中山）大学和东南大学易长风潮就是党化教育干预高校校长任命的典型案例 [26 ]。1929年，《大学组织法》《专科学校组织法》颁布，以校务会议、院务会议、系务会议取代了评议会和教授会，且由校务会议取代评议会成为高校最高权力机构。这是有意强化以校长为首的行政权力，在事实上取消了教授治校制度，表面上来看组织层次清晰，实质上更有利于政府加强对高校的控制。

　　2. 法规政策的逐步健全

　　清末民初，政府通过立法加强了对高等教育的政治干预，也出台了一系列涉及公立高校校长任命方式、职务级别和职权范围的政策法规。据统计，除了清末的《壬寅?癸卯学制》等系列教育法规以外，1912―1927年共出台教育法规约340件，1927―1937年共出台教育法规约510件。其中，涉及高等教育的教育法规约70件，而10件更是直接与校长任命有关，且不断分门别类，对不同高校类型和不同管理层级都有专门规定。

　　校长一职，“不独学识与经验并重，且须专司其事，实力进行，不得稍涉浮滥，致有贻误” [2 ]。为保证公立高校校长专心办学，民国初期还专门针对高校校长兼职作了诸多特别规定。1912年7月，《教育部总长照会》要求任职高校校长者必须辞去其他行政职务，专办校务，即“于学校职务与官署职务之中，何去何?模?择任其一” [27 ]。1915年12月，《大总统关于官吏不得兼充学校校长及限制兼任教员办法批令》批准教育部原呈：国立、公立各学校校长、教员“有以行政、司法各官兼充者……应由该部查明更换，毋稍迁就”；“惟参政院参政为咨询机关，虽系简任人员，与行政性质究有区别，即听其兼任” [28 ]。该“批令”实际上规定了官吏（除参政院参政外）不能兼任公立高校校长。1917年2月6日，教育部训令《各学校校长不得兼充他项职务》强调：“各学校校长均不得兼充他项职务，其现任校长兼有他职者，应即将兼职一律辞去或酌量停免。” [29 ]同年5月17日，教育部《咨各省区各学校校长不得兼充他项职务文》重申，校长“自非专注精神于一校之内，安望教育能有进步”；要求“务使为校长者，心无旁骛，责有专归，视校务为唯一天职” [27 ]。第六次全国教育会联合会大会也于1920年呈文，指出：“竟有视校长为无足轻重者，或以现任行政人员备数，或以候补官僚充当”校长，“以致敷衍塞责、校务废弛”；并建议教育部“通令各省区，此后任用校长，应注重相当资格，不得以官吏兼充，以杜流弊而期教育发展” [2 ]。类似的规定也在1929年的《大学组织法》中得以体现，规定国立省立市立大学校长、独立学院院长“除国民政府特准外，均不得兼任其他官职”。其第九条在1934年4月修正时进一步规定：“国立、省立、市立大学校长简任，除担任本校教课外，不得兼任他职。” 　　3. 动荡年代的执行乏力

　　近代中国，无论是清末还是民初，都没有真正实现国家的统一。20世纪20年代前后的中国，教育宗旨与政策“数度更改，多未能贯彻，这是政府部门表现最弱” [30 ]的一个时期。如1917年5月17日，教育部在时隔三个月后再次发布《咨各省区各学校校长不得兼充他项职务文》指出：“本部于本年二月颁布五十九号训令，曾以各校校长不得兼充他项职务，剀切示知在案。现查各地方学校校长，仍间有权摄他差与遥领兼席者，其旷废职务，顾此失彼之弊，势必不免，实为教育前途一大障碍。” [27 ]再如前文所述之国立北洋大学校长冯熙运由直隶省长曹锐直接委派，因北洋大学校长历来由教育部委任，由省长委派尚无先例，故引起大多数师生不满，但即使冯经常与学生处于对立状态，多次引起风波，其最终也长达四年之久，迟至1924年冯才因不允学生出校参加抗日运动掀起的“?冯风潮”辞职 [5 ]。民国初期公立高校校长任命之乱象，由此可见一斑。

　　最严重的时候，北京大学甚至宣称“与北京政府划断直接关系，而别组董事会以经营之”。在“董事会未成立之前，拟请教务长、总务长与各组主任会设委员会，用合议制执行校长职务，并请委员会公推主席一人代表全权” [31 ]。1923年北京大学学生在“挽蔡驱彭”时发表宣言：拒绝承认彭允彝任教育总长，决定“不承认任何人为北大校长”；如政府另委校长，“则唯有以极激烈之手段对付，誓以三千学生之热血，涤此大学历史之腥膻” [32 ]。可见其时高校之独立性与北洋政府之缺乏权威。

　　三、结 语

　　曾有这样一种观点，中国思想界最繁花似锦和人才辈出的阶段是在春秋战国与民国初期，其背景都是中央政权软弱、政府日趋式微，这一结论让人哭笑不得，如此未免太过得不偿失。从世界高等教育发展史来看，学术与政治其实完全可以共生共荣，西方发达国家的学术中心就不断随其政治中心的异动而发生迁移――由英法而德而美。但我们也必须清醒地认识到，高校“已成为经济发展和国家生存绝对不可缺少的事物” [33 ]，高校的发展已不仅仅是高校自身的事务。“高等教育自治现在不是，也许从来都不是绝对的。” [34 ]“高等教育的历史，很多是由内部逻辑和外部压力的对抗谱写的。” [35 ]校长职位“主管全校一切事宜，关系何等重要” [27 ]。因此，在各种力量的多重交织和反复博弈之下，单纯学术治校的理念未免有些天真，但相关部门应多留一些余地，让高校发展的内部逻辑得以舒展，让高校校长配得上那份应有的尊荣。

　　注 释：

　　① 1912年11月6日公布的《解释学校公立私立之性质》规定：“公立学校以公法人所立为准。就全国言，则省立、县立、城镇乡立各校，凡由地方机关主管者均为公立学校；其有法定团体经法律规定为公法人者，所立学校亦为公立学校。就京师一方面言，则凡该学务局所立及各旗由主管旗务机关所立旧称官立者均为公立学校，其私人或私法人团体所立无论经费出自私人财产或团体财产或其他寄附金及经公款补助均为私立学校。”而1918年《教育部公布全国大学概况》中有关于“国立大学概说”的论述：“国立大学在北京者，名北京大学……在直隶天津者，名北洋大学……在山西太原者，名山西大学……北洋、山西两大学原系省立，自民国七年度起，经费由国库支给，乃改为国立。”据此，笔者以为，“国立高校”仅指办学经费由国库支付的公立高校，“公立高校”则包括国立、省立、市立高校。

　　② 因为战乱时期的教育只是教育史中的非常态部分，本文以1937年抗日战争全面爆发为界，将研究的视野主要放在清末民初，这对我们将更具借鉴意义。

　　③ 1912年10月16日，北洋政府公布《中央行政官官等法》。该法将行政官分特任官、简任官、荐任官和委任官4级。特任官由大总统以特令任命，简任官由大总统直接选任，荐任官由各主管长官推荐呈请大总统任命，委任官由主管长官直接任命。

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