“单位制度”对我国高校组织边界选择的影响

　　引言

　　组织边界是指组织的活动范围，其主要功能是影响组织活动范围的选择，重点是解决组织“有所为、有所不为”的问题。从组织活动提供方式上，有些活动是自行组织生产提供，有些活动是由外部购买提供。按照上述逻辑，高等学校组织边界选择的实质，是要解决高校哪些类型的服务是由高校自行组织生产，还是由学生直接向市场购买服务的问题。在由组织提供服务类型与范围所组成的组织边界中，高等学校如何确定其组织边界？其确定组织边界的原则与依据是什么？

　　一、经济学视角下高校组织边界的选择导向

　　经济学视角下高校组织边界的选择导向，主要是从成本效益角度方面来审视高校组织边界的问题。高等学校的边界是指高校是否提供某类服务以及所提供服务是由高校自行组织生产，还是由学生直接向市场购买服务。在由组织提供服务类型与范围所组成的组织边界中，高等学校从经济学视角确定其组织边界的基本原则，是高校哪种类型的组织活动能够实现成本效益的最优化。

　　（一）高等学校组织边界类型

　　依据组织提供服务的种类以及为提供这些种类服务所涉及的环节过程，可以将组织边界分为横向边界与纵向边界。从高等学校提供教育教学服务角度，纵向边界是指高等学校提供教育教学服务处于教育过程中的哪些环节，即幼儿园教育、小学教育、中学教育、大学以及研究生教育等教育阶段中的哪个环节；横向边界是高等学校提供某个教育环节服务中的专业类型与学生数量。

　　第一，高校组织的技术边界。依据科斯关于交易成本与企业边界关系的论述，企业的边界在于“当企业范围内进行交易时所产生的边际节约等于由于企业内官僚主义的增加而增加的边际成本时，企业的边界就确定了，此时企业的规模是最佳的”。在组织边界的影响因素中，边际成本与规模效益是构成组织的技术边界，即确定组织职能边界的技术底线。

　　对于高等学校来说，虽然其非营利组织属性决定了其宗旨不以营利为目的，但作为一个由契约连接的组织形式，通过资源供给与需求的平衡，借以维持组织的生存与持续发展，是高校最基本的生存之道。因此，从组织生存与发展的角度，高校与企业并无实质性的差异。边际成本及规模效益对于企业与高校的功能是一致的，也是构成高校的技术边界，即确定高校职能边界的技术底线。

　　第二，高校组织的制度边界。然而，仅仅以规模效益或者技术边界来确定组织的边界是不完整的。由于学校或者企业的实质是一种契约的联结，受契约不完整性与资产专用性的影响，为防止资产所有权与控制权“套牢”而“受制于人”现象的产生，组织往往通过兼并、重组与合并等方式实现对于专用资产的控制权，从而形成组织的制度边界。所谓制度边界又称“制度灰色地带”，是指制度是指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，也指在一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范或一定的规程。学者昝廷全在系统经济学研究中，用拓扑学具体化了制度边界的概念：“制度是行为空间的一条封闭曲线，即制度就是在行为空间中划一个圈：圈里的行为是制度允许的，圈外的行为是制度禁止的，圈上的行为没有明确规定是允许还是不允许，这个圈具有一定厚度，它的测度并不是零。这个圈称为制度边界”。

　　（二）高校组织边界的经济学意义

　　从经济学的角度上讲，教育活动的本质是一项交易行为。由学校提供教学服务是社会分工的结果，其经济学上的意义就是交易成本最小化。

　　第一，最大限度地降低教育接受者的交易成本。根据市场交易原则，假设市场完全自由竞争，交易的各方所从事的交易一定是能够使交易成本最小的交易活动。如果某项活动不能使交易成本最小化，那么交易的一方主体必然会选择其它能够比目前所从事的交易成本最小的其它交易主体进行交易，从而是最终的选择符合交易成本最小。高校这种组织形式能够长期用来作为教育服务的交易主体和场所，是因为高校这种组织形式一直致力于最大限度地减少教育接受者交易成本，从而使得高校这种组织形式能够长期存在下来。

　　第二，提供与学生市场选择能力有关的教育教学服务。教育教学服务作为一项交易行为，其交易双方的主体分别是高校和学生，知识的传递是整个交易的核心内容，高校提供的服务的根本目的是为了提高学生将来的市场选择能力。高校是系统提供教育这种服务的最佳组织和场所。作为专门以提供教育服务为宗旨的高校组织，学校拥有其他组织所没有的能够用于提供教育服务所必需的条件和氛围，包括用于教学服务的教师、教室、操场、图书、仪器设备，以及可以潜心学习的安静环境和轻松融洽的学习氛围等。同时，教育教学服务所具有的规模效应，使得由配备了以上种种必要条件的学校这种组织提供教学服务，能够使教育接受者在不达到“拥挤”的状态下，实现减少交易成本目的。

　　二、单位制度及其对我国高校组织边界的影响

　　我国公立高等学校是计划经济时代“单位制度”的产物。由于我国高等学校深受计划经济体制下国家政治与经济制度影响，高校办学职能的选择并非由高校按照技术边界与制度边界由自主决策。在“单位制度”的影响下，我国高校的组织属性、职能逻辑与职能边界有其自身特有的规律，主要表现在以下几个方面：

　　（一）“单位制度”的起源与基本特征

　　作为中国特有的社会现象，“单位制度”是指国家行政权力对社会资源进行再组织的一系列体制和规章制度。 　　第一，“单位制度”的起源。根据路风等人的研究，我国“单位制度”主要源于根据地时期的对以中共党员为核心的公职人员群体的特殊管理体制，中国社会普遍存在的非契约特征以及社会成员根深蒂固的家庭观念，构成了单位体制得以存在的社会历史根源（路风，1998）。在新中国成立以后，“单位”作为中国城市社区的基本结构要素，中国总体性社会的形成是通过单位制这个组织中介实现的，“单位”既是一种再分配的制度化组织，也是一种国家实现统治与个人取得利益的工具[1]。

　　第二，“单位制度”的基本特征。我国的“单位组织”构成了一种独特的社会现象，形成一种“双重依赖”的社会组织结构。主要表现为，大多数社会成员被组织到一个个具体的“单位组织”中，“单位组织”给予社会成员行为的权利、身份和合法性，代表与维护他们的利益，控制与影响他们的行为，从而形成社会个人依附于“单位组织”的一种依附关系。我国“单位制度”的上述特征，充分反映了“单位制度”作为一种“资源整合与控制”工具的基本特征，体现了“单位制度”服务于国家政治整合需要的基本功能。因此，“单位”成为人们研究、分析以致理解中国社会特别是中国社会结构的一个重要视角[2]。

　　（二）单位制度对我国高校组织边界的影响形式

　　1949年中华人民共和国成立后，政府通过接管私立学校与教会大学、改造原国民党政府大学等方式，将高等学校纳入统一的国家计划管理之中，从而使高校不仅是一个人才培养与科学研究的场所，也是一个师生员工生活与工作的社区组织[3]，从而使高校从传统的学术组织演变成为计划经济体制内的“单位”组织。

　　第一，对高校组织属性的影响。在我国，高校是作为政府“附属”的身份出现的，高校职能主要根据政府职能履行的需要，由政府以制度有形式予以确定。1949年新中国成立以后，新生的人民政府掌握了几乎所有的社会资源，政府作为人民利益的代表，其职能几乎是无所不包。包括高校在内的几乎所有各种国有性质的“单位组织”，均是人民利益的代表，其职能既是政府职能的组成部分，又是政府职能的拓展与延伸。因此，单位背景下我国高校的组织属性，既具有政府部门的组织特征，又具有高校自身的特征。

　　第二，对高校职能逻辑的影响。高校组织属性决定了高校的职能逻辑。作为人民利益的代表与政府职能的延伸，高校职能逻辑是“人民及政府所需要的，便是高校应履行的职能”。由于高校同时兼任政府、教师与学生等利益相关者的“受托责任”，他们的需求既有学术知识方面、生活后勤方面，也是公共服务与社会治理等方面的需求，因此，高校的职能逻辑决定了高校职能范围是满足他们的需要――学校办社会。

　　第三，对高校职能边界的影响。在高校职能逻辑的影响下，一方面，政府赋予了高校作为一个“单位组织”所拥有的资源以及可以配置资源的权力；另一方面，高校又成为国家进行资源分配的载体，国家也有赖于这些“单位组织”实现“社会治理”之目标。因此，从职能边界的角度，我国公立高校同时兼有政治与学术事务双重功能：一是履行世界其他国家高校共有的学术事务职能；二是履行我国高校特有的政策性事务职能。

　　三、厘清我国高校组织边界的经济学思考

　　通过前面的分析，“单位制度”影响了高校作为一个“经济人”的组织边界选择空间，是因为高校组织边界选择受到政府职能与高校非学术性职能两个方面因素的制约。因此，厘清我国高校组织边界必须从上述两个方面入手。

　　（一）深化政府职能改革，是厘清我国高校组织边界的基本前提

　　深化政府职能改革，最本质的问题是要厘清政府与市场在资源配置中的关系。党的十八大会议提出，要进一步深化政府职能改革，其核心内容就是要使政府和市场与社会职能相分离。如何处理好三者的关系呢？简言之，“市场能办的，多放给市场。社会可以做好的，就交给社会。政府管住、管好它应该管的事。”机构改革不易，转变职能更难，因为它更深刻。政府管的太多、太宽，既影响效率，也容易滋生腐败或者产生寻租行为，损害政府的形象。必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能。深化政府职能改革，“那就把错装在政府身上的手换成市场的手。这是削权，是自我革命，会很痛，甚至有割腕的感觉，但这是发展的需要，是人民的愿望”。政府必须“要有壮士断腕的决心，言出必行，说到做到，决不明放暗不放，避重就轻，更不能搞变相游戏”[4]。

　　政府职能改革事关重大，高校组织作为重要的事业单位长期受政府职能影响，因此更有深刻体会。政府职能改革对于高校的意义在于，要进一步理顺高校与政府的关系，处理好“投资人”与“经理人”的关系，政府只负责宏观政策、大政方针方面的指导，把高校的办学自主权还给高校。

　　（二）实现后勤服务社会化，是厘清我国高校组织边界的关键

　　在我国，高校后勤服务既包括向学生提供的衣、食、住、行等方面的服务，又包括向教职员工以及生活在高校其他人群提供的生活保障服务。从交易成本的角度看，学校提供后勤服务没有竞争优势，不一定能够实现高等学校管理成本低于交易成本。后勤服务既不是学校这种组织的“主营业务”，也不是其“擅长”的服务内容。然而，我国高校普遍的现实是，高校既提供了与学生市场选择能力密切相关的教育教学服务，也同时提供了与学生市场选择能力关系不大的后勤服务。这与经济学上的交易成本理论并不相符，却又客观存在。这是为什么呢？究其原因，是因为对于中国的高校而言，其后勤服务模式的选择并非是一项单纯的“经济活动”，它还会受到其他非经济因素的影响，主要的一项非经济影响因素就是本文前面提到的“单位制度”。

　　高校后勤改革的核心是社会化。这是转变政府职能、还原高校组织边界的重要内容。实践证明，高校过多承担社会职能并不一定总能实现交易成本的最小化，反而容易“拖累”高校核心业务，即影响高校提供优质教育教学服务。“带着脚镣跳舞，不仅跳不好舞，还可能把脚扭伤”。让高校去做最适合自己做的事情，把高校不适宜做，不具备优势去做的事情交还给社会，是深化高校后勤改革的根本路径选择。

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