高校反腐倡廉制度:价值、困境与转型

　　[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.16.197

　　1 研究缘起

　　党的“十八大”报告中指出：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国”。[1]高校是教书育人的殿堂，传播精神文明的一方净土，应该是个清正廉洁、艰苦朴素、充满正气和阳光的地方。[2]然而，近年来高等学校腐败蔓延势头尚未根本遏制，有的问题性质严重、影响恶劣，高校腐败行为正成为反腐败工作的新焦点。[3]尽管国内已有学者开始对高校反腐倡廉制度体系进行研究，但研究主要集中在现状、问题、对策等方面，理论的创新性和措施的时效性不足，不能适应当前的形势和要求。制度建设是加强高校反腐倡廉建设的重要举措，是完善惩治和预防高校腐败体系的核心内容，是从源头上防治腐败的治本之策。[4]本研究从高校反腐倡廉制度的价值、困境等方面进行研究，提出制度建设转型路径，以期为高校反腐倡廉制度建设提供理论依据和指导。

　　2 高校反腐倡廉制度构建的价值定位

　　2.1 高校反腐倡廉制度构建是推进高等教育事业发展的必然要求

　　高等教育承担着培养高级专门人才、发展科学技术文化、促进现代化建设的重大任务。近年来，随着我国经济社会的飞速发展和综合国力的日益增强，高等教育事业实现了跨越式发展和历史性突破。[5]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》中指出到2020年，高等教育结构要更加合理，特色要更加鲜明，人才培养、科学研究和社会服务整体水平全面提升，建成一批国际知名、有特色高水平高等学校，若干所大学达到或接近世界一流大学水平，高等教育国际竞争力显著增强。然而，近年来，高校腐败现象和违纪案件频发，对学校和社会造成了不良影响。如《2012年全国科研经费投入统计公报》显示：我国投入科研方面的经费首次突破万亿元大关，然而应用于项目本生的经费仅占四成左右，大部分的经费流失在项目之外。这些情况如不加以制止，势必会影响高校形象、影响广大人民群众对我国高等教育教书育人的信心，从而影响我国现阶段高等教育事业目标的实现。为此，进一步加强高校反腐倡廉制度建设，是推进高等教育事业发展的必然要求。

　　2.2 高校反腐倡廉制度构建是从人性角度遏制和预防高校职务犯罪的重要手段

　　英国经济学家亚当?斯密（Adam Smith）在关于劳动交换的经济理论中指出人的本性是懒惰的，必须加以鞭策；人的行为动机源于经济和权力维持员工的效力和服从。此后，西方经济学者在此基础上提出了“经济人”的概念――它假设人的行为动机就是为了满足自己的私利，工作是为了得到经济报酬。基于对经济人的假设，孟德斯鸠也说：“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”。[6]高校的腐败和社会中的其他腐败现象一致，主要是滥用公共权力以谋取私利或小团体利益，公共权力是高校反腐倡廉的核心概念。[3]为此，在高校开展反腐倡廉制度建设，给掌握权力的“经济人”设置边界，明确告诉人们该做什么、能做什么、禁止做什么，以规范权力运营者的行为，这是从人性角度遏制和预防高校职务犯罪的需要。

　　2.3 高校反腐倡廉制度构建是解决高校反腐倡廉制度体系建设中存在问题的客观需要

　　近年来，高等院校制度建设从无到有，从零散到体系，逐步向制度化、法制化方向发展，并初步形成了符合高等教育特色的反腐倡廉制度体系。[7]但当前中国高等教育正处于体制转轨、结构调整时期，各种新情况、新问题层出不穷，现已制定的各项制度还有很多不完备之处，不能完全满足当前高校反腐倡廉的现实需要。蒋国英等[8]认为现阶段高校反腐倡廉制度建设存在针对性不强、系统性不足、协调性弱等问题。此外，“用人不疑，疑人不用”“下不为例”等传统管理思想及制度缺陷等原因，致使高校反腐倡廉制度执行力不足现象在众多高校中存在，使制度失去了应有的公信力。为此，科学的执行相关反腐倡廉制度，堵住现在制度中的一些漏洞，加强管理中薄弱环节的建设，最有效的途径就是加强高校反腐倡廉制度体系建设。

　　3 高校反腐倡廉制度建设的困境阐释

　　3.1 高校反腐倡廉制度建设的实施障碍

　　《中共教育部党组关于深入推进高等学校惩治和预防腐败体系建设的意见》（2020）中指出，“要加强反腐倡廉制度建设，把权力关进制度的笼子里，科学有效配置学校内部权力，形成自我约束、自我规范的内部管理体制机制。”然而在高校反腐倡廉制度建设中，存在以下实施障碍。一是制度设计侧重意识形态的考虑，而轻外部强制性行为规范的构建。受“人之初，性本善”等思想影响，制度设计者认为人具有可教育性、可塑性和自我约束性，制度建设侧重于内在约束的制度选择，希望通过道德教育来实现公共权力主体自我约束、自我监督作用。然而当“经济人”面临现实诱惑时，这种软性约束机制的有效性显得不足。二是高校反腐倡廉制度建设具有重要的路径依赖特征。制度路径依赖是指制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。一是反腐倡廉制度建设具有强大的初始制度路径和既定方向运行惯性，要比独辟蹊径方便得多，为此制度创新具有艰难性；二是在已成型的反腐倡廉制度中，容易形成围绕该制度的既得利益的压力集团。他们力图维护现行反腐倡廉制度的低效率以维护自身既得利益，阻碍制度的进一步创新和发展；[5]三是高校反腐倡廉领导体制和工作机制具有局限性。如高校同级纪委既监督同级党委又受同级党委的领导，在大多数高校往往纪委书记为学校党委副职，这种局限性造成了高校纪委对同级党委监督的空白，同时高校重心为教学、科研，纪检工作往往被边缘化，监督效果日益趋于表面化和形式化。 　　3.2 高校反腐倡廉制度现有绩效受到质疑

　　制度绩效是指制度对于所调节对象和领域的作用及效果，郑志龙[9]将制度绩效分为内在绩效和外在绩效两个层面。内在绩效是指反腐倡廉机构设置及其工作效率状况，是对承担和执行反腐倡廉职责的相关机构运行效果的评价。外在绩效是指反腐倡廉制度对于腐败治理和促进廉政建设所发挥的作用大小。本研究主要借鉴其外部绩效标准来考察反腐倡廉制度绩效。近年来，在制定了大量反腐倡廉制度的背景下，高校腐败案件仍然频发，并且呈现出案件主体多元化、案件形式复杂多样、大案要案居高不下、查处难度大等新变化和新特点，[10]为此高校反腐倡廉制度的绩效受到现实的冲突和社会的广泛质疑。肖云忠等认为削弱高校反腐倡廉制度应有功能，未能取得良好的绩效的主要原因有以下三方面：一是高校反腐倡廉制度自身的结构缺陷，表现为制度结构缺位、制度不系统、制度间相互冲突三种；二是制度执行力不强，表现为制度虚置、潜规则取代正式规章；三是高校外部制度环境对反腐倡廉制度的消解效应，表现为社会宏观环境影响反腐倡廉制度的功能发挥、社会规则侵蚀高校规则、党内反腐机制与国家反腐机制的整合力不够等。此外，当前制度设计的参与性不足、制度的现时针对性与腐败现象的创新变化性间的矛盾等也是导致反腐倡廉制度绩效低的重要原因。

　　4 高校反腐倡廉制度建设的转型路径研究

　　4.1 创新制度建设的供给路径，保证制度持续有效供给

　　高校反腐倡廉制度建设的供给路径是高校反腐倡廉制度建设的前提和保障，创新高校制度建设的供给路径对于推动高校制度建设具有基础性作用。

　　（1）建立保证制度供给的责任体系

　　要确立学校党委书记、校长是制度建设的第一责任人，其他校领导要对其所分管的工作的制度建设直接负责；纪委作为制度建设的牵头部门，协助党委做好宣传教育、任务分解、实施方案、检查监督、考核评比等工作；各职能部门要根据各单位情况做好部门程序性制度建设工作，抓好制度建设的关键点和难点设计。

　　（2）突破制度建设的路径依赖

　　一要加大上级对高校制度建设的指导监督力度，突破传统思维，使高校反腐倡廉制度建设不再成为高校自省自律、可有可无的自发行为，最大限度突破制度变迁的路径依赖。[11]二要增强制度建设的民主化和参与性，调动广大师生员工参与到制度建设中的积极性和创造性，为制度创新建言献策。

　　（3）建立规范的制度出台程序和审核机制

　　高校要建立制度建设的规范性文件，确保制度的立项、起草、审核、决定、颁布、备案、解释、修改、废止等程序规范合法。要整合学校资源，组建政策法规咨询审议组织，建立独立的制度审查机制，以防止部门擅自自设权利及部门自利性倾向的出现。

　　4.2 完善制度建设的设计路径，确保制度科学有效

　　（1）加强反腐倡廉制度建设理论研究

　　理论能够为实践提供世界观和方法论的指导，只有科学的理论指导才能推进制度建设的科学有效。一要设立专项研究课题，鼓励支持开展社会主义市场经济条件下教育发展和反腐倡廉建设规律研究，解决反腐倡廉重大理论和实践问题，实现反腐倡廉实践创新、理论创新、制度创新有机统一。二要认真总结实践中的有效做法和经验，积极借鉴国外高校防治腐败有益经验，把那些经过实践检验的成功做法上升为制度。

　　（2）要积极推动方式方法创新

　　要正视高科技犯罪的发展趋势和危害，要在传统手段的基础上推进方式方法创新，有效打击和遏制高校高科技犯罪发生。要积极采用现代科学技术尤其是信息技术在反腐倡廉建设中的作用，积极探索新学科、新技术、新知识与制度建设有机结合的途径和手段，把科技手段融入制度设计之中，提高反腐倡廉工作科技含量。[12]

　　（3）要重新审视腐败的本质，控制腐败动机

　　腐败的根源为公职人员在特定社会关系中出现的动机失范而非权力失范。权力失范是腐败的表征和结果，然而目前我国的反腐倡廉制度建设主要围绕权力失范而开展，在取得一定成绩的同时也存在一定的问题，比如始终没有办法解决上有政策下有对策的投机行为，要投入高额成本开展制度监督工作等。如果从腐败动机着手进行制度建设和制度创新，使公职人员主动选择廉政，主动选择遵守和维护制度，可以起到事半功倍的作用。

　　4.3 科学合理的构建反腐倡廉制度体系，发挥制度整体功能

　　全面推进体现高等学校特点的惩治和预防腐败体系建设，是高等学校的重要战略任务和重大政治责任。一是，要基于反腐倡廉实践工作的需要，重视顶层设计，做好制度建设总体规划，从教育机制、权力制衡机制、监督机制、惩治机制、保障机制等方面着手，明确制定哪些制度、制定到什么程度，设计好每一项具体制度；二是明确制度建设的目标和任务，将任务进行分解。同时对制度进行规范设计，抓住制度的重点、难点，尤其是关键环节；三是注重制度的全面性、系统性、科学性，确保在预防和惩治高校腐败中，有制度可用，且制度“管用”“好用”；四是解决制度设计中的主体缺位问题。制度设计必须由制度的供给方、制度的执行方、制度的监督方和制度的评价方多方参与，要着力解决制度缺位、越位和错位等问题。

　　4.4 创新高校反腐倡廉执行机制，增强制度建设的执行力

　　第一，强化监督检查，提高制度的执行力的有效路径是要建立起自上而下和自下而上的双向监督机制，突破制度实施障碍。具体来说，自上而下就是要基于对权力的客观认识和对人性的正确理解，突破传统思维，把高校的反腐倡廉从传统的隶属于高校系统内的监督，重新定位为独立于高校系统之外的独立监督，使监督体制不受高校行政干预。所谓自下而上的监督机制就是做好高校事务的公开透明，要做好群众监督和社会监督工作，将高校各项工作在“阳光”下运行。

　　第二，责任追究不到位是制度执行力的大敌。因此，要提高制度的执行力，就必须严格责任追究。[13]一是要有明确的追究制度。制度要确保能落实主体责任人，有相应惩戒措施，形成有问题必须有人埋单的责任追究机制；二是要有制度执行问责机制。不仅要对腐败责任人进行惩戒，还要对制度执行不力者也要严肃追究，杜绝制度执行过程中下不为例、“老好人”现象发生；三是要强化责任追究手段。要综合运用批评教育、警示告诫、组织处理、纪律处分和经济惩罚等多种手段实施责任追究。

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