广东省高校债务风险防范与负债管理问题研究

　　国家审计署2013年12月30日发布的《全国政府性债务审计结果》公告（2013年第32号）显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206 988.65亿元，负有担保责任的债务29 256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66 504.56亿元。地方债务审计结果出炉在社会各界引起轩然大波，关于中国政府债务风险制度的判断和风险点的认识，成为关心政府债务问题的人士所共同聚焦的命题，同样引起学者们关注的是大学扩招所形成的巨额债务，因政府对高校债务可能承担一定救助责任，高校债务问题也成为政府、银行、社会公众等利益相关者关注焦点。当前，高等院校债务存量规模大，还本付息压力重，承受着巨大的债务风险已是不争的事实，如果未能妥善处理，势必会使高校的债务状况进一步恶化，进而诱发一系列风险，影响高等教育的健康持续发展。

　　一、广东高校负债办学现状分析

　　随着公办高校大规模的扩招扩建，广东省高校债务2007年底达到了惊人的275亿元，高校贷款总额在全国排名靠前，在2007年政府一次性安排清偿149亿元后，广东省高校债务余额显著下降，截至2014年末，广东省省属高校债务余额为63亿元，分布于30所高校中，平均每所高校负债2.3亿元，从总量上来看广东省高校债务规模有了明显的下降，但笔者从部分省属高校2015年财务预算公开明细目录中提取相关债务信息可以发现（因较多的高校未将相关信息进行公示，只能选取较为代表性的省属高校），随着还款高峰期的到来，各高校债务负担依旧沉重（详见表1）。

　　总体来说，广东省高校负债办学满足了扩招扩建后的大量资金需求，有效推动了省属高校的建设和发展，且经过省财政大规模化债资金的支持和严控新增贷款规模后，广东省高校总体债务风险处于可控范围之内，但是，由于各个高校原有基础条件、学生规模和负债规模不同，生均负债差异较大，风险程度也差异较大。另外，由于“贴息贷款”政策集中推行的缘故，近年来，广东省高校债务形成偿还高峰，加之沉重的贷款利息支出，在一定程度上挤占了高校教学科研支出，为高校资金安排带来较大的压力。从现行的情况来看，广东省高校债务情况已经渡过了最困难的时候，但是也必须清楚地认识到广东高校债务的风险仍未完全消除，而且在严控地方性政府债务的背景下，通过行政手段压制高校债务融资的需求显然不是高校债务风险管理的最优方法。

　　广东省高校债务主要以银行贷款的形式体现，负债办学已经成为广东省各高校的共性问题。究其原因，一是政府对高校投入不足，同国内其他高校相比，广东省在高等教育投入上与经济地位不相匹配，按照国家指导标准，高校生均定额综合拨款不应低于12 000元/生，而广东省自2003年起一直维持6 600元/生的标准，2012年开始逐步提高标准，至2015年生均定额拨款才达到10 000元/生的标准，但仍处于指导线之下，在全国高校中处于较低水平；二是政策助长了高校的举债行为，一方面扩招政策下带来高校建设的热潮，无论是新校区的建设投入还是教学设备的更新，都使得教育经费紧缺的矛盾日益暴露，另一方面，贴息贷款的政策的实施，“变相”鼓励高校举债，以及政府大规模的清偿债务都会给高校的举债吃下“定心丸”；三是高校收入来源单一，高校过度依赖财政拨款以及学费收入，而学费收入一直延续2000年制定的收费标准，加上其他渠道的收入尚无法形成有效的支持，因此为满足大量办学经费的需求，弥补资金缺口，举债成了不得已的选择；四是银行过度授信，省属高校的“公办”背景以及充足的生源保证，使得银行过度乐观，更愿意向保险系数更高的高校放贷，即使是某些高校不具备贷款的资质。

　　二、国内外高校债务风险防范及负债管理经验借鉴

　　（一）国内高校债务风险防范及负债管理经验借鉴

　　自财政部、教育部下发高校化债工作意见以来，全国各地的高校均采取有效的措施来降低高校债务风险，其中安徽以及浙江两个省份采取了力度大、多样化的债务管理措施，取得了积极的成效，借鉴意义重大。

　　1.统筹学校收入，提取化债资金，保障基本还贷支出。安徽省要求各个高校制定分年度还贷计划，安排不低于当年学费收入的 20%、住宿费收入每生每年不低于 600 元作为偿债资金来源；浙江省则要求各高校在不影响学校正常运转的情况下，原则上每年按照不低于事业收入15%比例统筹资金用于偿还债务。同时，积极统筹土地置换收入，在有债务存在的情况下所得收入将指定用于债务的归还。

　　2.通过增加学校收入，使化债支出更具弹性。安徽省2012年起已经将生均标准提高至12 000元/生，而浙江省则提高了2014年未调整的学费标准，浙江省2014年公办高校学费平均提高16.41%，并且还允许高校自主选择20%以内的专业、在15%的上浮幅度内，自主确定具体学费标准，学校收入的大幅提高，切实提高了高校化债的主动权。

　　3.增强主管部门之间的横向协作，实行新增贷款审批制度。对于高校新增贷款实行教育主管部门与财政主管部门联合审批，双方共同建立高校债务信息管理，设立债务风险警戒线，通过采集高校信用记录、历史还贷信息、高校财务报表等债务相关信息，申请贷款的高校债务风险等级进行评估，如超过风险警戒线则一律不予批准。

　　4.建立高校债务使用管理监管机制。为确保贷款资金专款专用，进一步强化高校化债资金支出管理，浙江省明确规定高校债务资金全部实行国库集中支付，资金直接拨付到贷款结算户、供应商等相关的账户。同时，进一步落实政府部门对高校化债、控债工作的管理，由省财政厅与审计厅共同履行监督检查的职责。 　　上述两个省份在债务负担比较重的情况下采取了一系列有效的措施，有效降低了整体债务风险，对广东省高校的债务风险防范有一定的借鉴作用：地方政府应积极拓宽高校的收入渠道，包括提高生均定额拨款的标准和调整学费标准，并将所提高的标准按一定比例用于债务还本支出；同时，地方政府的协调作用也显得至关重要，对于土地置换、学费、住宿费等收入来源统筹用于债务的清偿，有利于规范学校的资金使用计划，对于化债积极的学校则进一步实施公开透明的综合奖补。

　　（二）美国高校债务风险防范及负债管理经验借鉴

　　美国高校债务主要来源有贷款债务和债券债务，一般的举债都通过发行债券的方式取得，这与我国高校基本依赖银行贷款的来源有本质性的区别，但是美国富有弹性、充满理性的债务风险管理仍然值得广东省的高校学习和借鉴。

　　与现阶段我国严控高校增量债务不同，对外举债是美国高校享有的权利，其举债方式往往分为两种，一种是由州政府举债并承担还本付息的责任，而对外所募集到资金以专项资金的形式拨付给高校使用，另一种则是由高校自行对外发行债券，自行承担还本付息的责任。虽然债券较之贷款举债在发行、管理各方面更为复杂，但是债务具有筹资成本低、筹资规模大等优点，且美国高校债券发行已经形成较为完整的法律规范，美国《高等教育法》（修正案）规定，高等教育机构提前偿还贷款，还可以享受一定比例的折扣优惠，优惠比例由教育部根据高校贷款的期限、利率和政府贴息等标准计算决定，因此，相比之下美国高校更加倾向于通过自行发行债券的方式进行融资。

　　虽然美国政府赋予了高校自主举债的权利，但是美国高校债券的发行和贷款债务也有严格的限制，首先对筹集到的资金有指定性的用途，需在教室设施、图书馆、实验室建设、教学研究和科研教学管理的相关建筑和设备及其日常使用、维护内，实现专款专用；其次，对于公办高校来说，州政府为避免高校因沉重的还本付息负担，而陷入财政困境，一般会对其债券的发行进行严格的审核，确保其举债的合理性，而且当监测到举债高校存在财务问题，经过科学辨识、评估风险，对危及大学目标的行为尽可能早的发出预警；最后，美国的政府会委托或授权相应的担保机构，作为高校向商业银行贷款担保的机构，担保机构可以是政府的下属、政府参股或赞助的机构、营利性机构或非营利性机构。如果高校不能偿还贷款，贷款银行就会将债务移交给担保机构且得到赔偿。接下来由担保机构向高校催缴债务，在规定时期内促使高校偿还欠款，担保机构还可以获得银行的一定奖励。

　　美国高校富有弹性、充满理性的债务风险管理可以给我们带来一定的启示：债务管理不能一刀切，而是应该通过完善法律法规政策，在法律层面上对高校贷款申请、取得、使用、归还明确规定，以政策性贷款为主，实行财政贴息，在事先给予部分折扣优惠，鼓励提前归还贷款；同时，可以尝试引入担保机构的方式，形成防火墙作用，有效保障各方利益。最后是鼓励高校发行债券、募集资本、完善捐赠税收政策、积极进行教育融资。

　　三、广东省高校债务风险防范与负债管理对策

　　通过对广东省高校负债办学现状的分析，以及国内外高校化债经验借鉴，要有效防范广东省高校债务风险，则必须将风险防控措施贯穿于债务形成、监督和偿还管理的全过程。

　　（一）债务形成管理

　　从政府部门的角度出发，必须加快政策法规的修订，在法律层面上既要保障高校贷款的权利，也对高校贷款申请、取得、使用、归还明确规定，落实法人经济责任制。同时，既要保证高校独立法人资格的落实，又要避免政府陷入财政困境，可加强政府部门之间的横向协作，由教育厅与财政厅建立高校债务管理信息系统，根据定期财务报告以及历年还贷记录，对高校信用等级进行评定，实行新增贷款实现联合审批制度，另外，也可以尝试引入有资质的担保机构，使高校向商业银行贷款又多一份保障。

　　从学校的角度出发，则必须推动权责明确的负债决策和执行程序，加强贷款资金管理。作为化债工作的责任主体，高校要按照“谁贷款、谁负责”的原则偿还债务，要完善贷款审批决策机制，对贷款项目进行科学规划、深入论证，再由财务处对贷款资金的真实性、合理性和合法性进行初审和评估，最后再提交校长办公会和党委会由学校集体讨论决策，确保举债的合理性及必要性，在学校核准的基础上，必须同时报教育厅及财政厅审批。在明确贷款的可操作性后，学校则应进一步对资金的结构比例进行优化，充分考虑长期、中期、短期借款的合理配置，并做好切实可行的还贷计划和措施，贷款额度不得超出学校预期的偿还能力，以保证高校教育事业的可持续发展。

　　（二）债务监督管理

　　广东省高校债务经过大规模财政资金化债后，总体负债水平呈可控状态，但是财政再进行大规模化债已不可能，因此，高校作为举债主体对于债务的监督管理也必须进一步强化，确保贷款资金专款专用。一方面，贷款资金必须纳入学校财务统一管理，所有开支均通过财务处报账支付，严格规范资金使用，条件允许的情况下，可以参考个别省份通过国库使用贷款资金，确保监控到位；另一方面，学校必须建立债务风险财务监督机制，引入利益相关主体共同监督，通过财务信息公开、财务报表等多方式发挥社会公众和政府主管部门等外部利益相关主体的监督作用，保证高校从举债到债务资金的使用公开透明，通过财务工作报告、“双代会”和内部审计等方式，充分发挥校内审计、监察等部门的监督作用，保证贷款资金的专款专用。

　　因为高校债务偿还周期往往比较长，除了学校自身加强债务的监督管理外，政府主管教育与财政部门也应建立债务风险预警指标体系，实现对高校债务的全方位监控，具体可以结合新高校会计制度统一规范的资产负债表、收入支出格式，要求各负债高校定期报送，形成对高校债务偿还能力指标、现金流动能力、高校发展能力指标等预警分析，以便对存在财务问题的高校及时做出干预，避免高校债务风险的出现。

　　（三）债务偿还管理

　　对于高校债务的风险管理最重要的环节当属债务的偿还管理，既要提高高校的偿还能力，也要调动高校偿还的积极性。首先，在提高高校偿还能力上最直接的方式就是提高生均拨款以及学费的收费标准，如能顺利实现生均定额拨款的进一步提高以及弹性学费标准的建立，则必须严格要求负债高校对于收入提高的部分按一定比例提取化债资金；其次，应进一步拓展自身收入渠道，改变被动理财的现状，广东省绝大多数高校的办学资金来源主要依靠财政拨款和学费收入，这也是高校债务风险形成的一个重要因素，要改变这一现状需要高校积极发挥优质师资力量、硬件资源优势，争取社会资本的支持，吸引社会各界力量加大对高等教育事业的捐赠，广泛开展合作办学和就业培训等，多渠道提高高校资源使用效率，创造效益。

　　目前广东省多采取综合奖补的方式对于提前偿还债务的高校进行资金奖励，但对综合奖补的分配标准仍未有明确的规定，笔者认为要进一步提高高校提前化债的积极性，有必要出台进一步的化债综合奖补细则，使得事后补助机制更加透明、公正。

　　总之，高校负债办学的债务风险隐患必须引起政府部门与高校的高度关注，只有针对债务形成、监督、偿还过程中存在的风险点，完善风险管理的各项对策，才能确保教育事业的健康发展，同时，也要看到高校负债办学对推动我国高等教育实现跨越式的发展所起到的作用，其正面性应得到充分的肯定，政府部门在风险可控范围内也应继续研究探讨高校作为法人主体自主举债的权利落实问题，不应为控制债务总量而实行“一刀切”的政策。

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