新形势下高校廉政风险及立体防控机制建设

　　中图分类号：G47   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2016）01-0057-02

　　中共中央发布的《建立健全惩治和预防腐败体系2013―2017年工作规划》中指出，“推进预防腐败工作，加强理想信念教育，增强宗旨意识，使领导干部不想腐;加强体制机制创新和制度建设，强化监督管理，严肃纪律，使领导干部不能腐;坚持有腐必惩、有贪必肃，使领导干部不敢腐。”习近平提出“四个全面”中的全面从严治党，要求把从严治党常态化、制度化。近年来，在中纪委及教育系统纪检监察机关的领导下，高校系统廉政风险防控取得了良好的成效，从排查风险点、评估风险等级等基础工作，逐步向建立健全风险防控的系统举措推进。随着高校教育体制机制改革的深入，逐步形成了校院两级管理体制，出现了许多新情况、新问题。我们也应清醒地看到，高校廉政风险防控是一个不断完善的过程，面对这些新问题，目前还没有一个完善的体制机制。因此，新形势下研究高校廉政风险防控管理，探索高校廉政风险防控的具体途径，建立健全廉政风险立体防控机制具有重要的现实意义。

　　一、高校廉政风险的类型及成因

　　（一）高校廉政风险的类型

　　按照重要程度，高校廉政风险的主要类型依次为岗位职责风险、制度机制风险、思想道德风险、业务流程风险、外部环境风险和其他风险等六种主要类型[1]。这些廉政风险的类型既体现在涉及人、财、物管理的职能部门和高校二级学院的管理岗位，也体现在各项权力运行的领域，如“三重一大”及民主科学决策、干部人事管理、财务管理、教育收费、奖助学金发放管理、基建（修缮）项目管理、物资（设备）采购管理、校办产业和国有资产管理、招生管理、科研经费管理、社会合作办学等。

　　（二）高校廉政风险的成因

　　业务流程的风险可以整合到制度机制风险中，本文只分析岗位职责风险、制度机制风险、思想道德风险、外部环境风险的成因。

　　1.岗位职责风险。此类风险是领导干部因职位属性、岗位内容、责任范围行使权力带来的功能性风险。自20世纪末以来，我国高等教育实现了大发展，高校规模快速扩大，功能逐渐多元化，使得二级学院和职能部门逐渐形成了一定的权力范围，具有一定的廉政风险。一方面，校区扩建、建设新校成为高校普遍的发展历程，但相应的配套管理和监督措施却未及时跟上，致使基建、采购、后勤等成为高校腐败多发领域。从曝光的案例来看，不少都是窝案。另一方面，社会对教育特别是高等教育的需求不断扩大，有些企业盲目“唯学历”招聘人才，因此，很多高校开始组织学历教育招生、培训。在此过程中，出现了利用教育资源谋取私利的现象，不同程度地出现了各种形式的“钱权、钱证、权证”交易。有的为谋取学校利益还存在欺骗学生的情况，导致学生集体维权的不良社会后果。由于监管制度的不完善，使高校内掌握学历教育的学院和职能部门将招生转变为某些特权，并借此作为谋取个人或小团体利益的工具，并最终导致高校腐败案件发生。

　　2.制度机制风险。高校的规模扩张实现了高等教育的外延式发展，产生了许多新领域和新问题。与之相适应，一些新的行为缺少法律依据，监督部门也无“法”可依，一些“擦边球”行为屡屡发生，这无疑为腐败滋生提供了土壤。面对扩张后的新问题，原来的系列管理制度也无法适应新的情况。目前，高校正着手高等教育的内涵建设，在建章立制上下功夫，实现规范管理。但同时我们也看到，许多制度缺乏可操作性，制度执行力薄弱，存在有法不依的现象。

　　3.思想道德风险。人们普遍认为，大学是教书育人、做研究的地方，是科学的殿堂，是令人象往的“象牙塔”，教职工都是严于律己、素质较高的知识分子。因此，在人们思想认识当中，对高校存在的廉政风险认识不足，对高校的腐败问题缺乏警惕性和预见性。不少领导干部在履行党风廉政建设主体责任上也存在着认识上的偏差，如有的领导干部认为，教师只要管好教学、科研，其他的事情就少管，或者不管;认为学校是事业单位，没什么很大的权力，也没有可以支配的大的款项，想腐败也没有那个条件，即使有问题，同社会上相比也算不上大问题。同时，随着市场经济的冲击，思想和价值呈现出多元化的发展，高校领导干部和教师放松了对自己人生观、价值观和世界观的改造，自觉不自觉的奉行着“功利主义”，崇尚物质和金钱，导致腐败现象的产生。

　　4.外部环境风险。随着社会主义市场经济的发展，受“功利主义”的影响，高校的廉政风险与社会腐败的滋生和蔓延有着密切的联系。为了满足社会区域经济发展，高校社会服务功能越来越强，因此，高校参与社会经济活动的行为日益增多，与社会的交往也越来越频繁。今天的高校早已不是与世隔绝的“象牙塔”，其很多工作都是社会经济运行的一部分，有着自己的利益诉求。处在社会网络之中，市场经济的负面因素必然会影响渗透到高校之中。近几年高校腐败的重灾区基建、采购、招生等，恰恰是与社会接触最为密切和频繁的领域。

　　二、高校廉政风险防控管理仍存在的问题

　　目前，大部分高校都制定了惩治和反腐败规划及实施细则，基本建立起廉政风险防控体系，但仍存在下述五个问题。

　　（一）高校二级学院成为廉政风险防控的弱点

　　随着高等教育的大发展，高校教育管理体制改革的深入，逐步形成了“校院两级”管理体制，高校二级学院在人、财、物的管理，教学、科研、“三重一大”事项决策方面的自主权越来越大，因此，廉政风险也随之加大，这是高校廉政风险防控面临的新挑战。一方面现有的廉政风险管理方式不能深入二级学院一线，更不能形成一线监督网络;另一方面高校二级学院行政权缺乏有针对性的完整规章制度约束。 　　（二）高校廉政风险防控主体权威性不够

　　执行廉政风险防控制度的主体权威性不够，对学校决策系统进行制约的渠道和力量有限;防控主体未能实质性参与权力运作之中，信息不对称，无法对执行系统防控，防控主体的“早发现、早提醒、早纠正”的功能受到制约，难以对廉政风险进行有效防控。尤其是高校实行二级管理后，二级学院纪检委员对权力运行廉政风险防控无力。从民主监督方面看，由教育部、中国教育工会1985年颁发的《高等学校教职工代表大会暂行条例》，随着时间的推移，已难以适应教育改革发展的需要[2]，高校教职工民主监督滞后，甚至流于形式。

　　（三）高校廉政风险防控方式缺乏创新

　　目前，高校廉政风险防控主要集中在制度建设，民主监督方面，导致廉政风险防控处于“静”的状态。主要表现在，高校廉政风险防控工作和业务管理工作结合不够紧密，在防控措施和防控手段上创新不够，尤其是利用现代信息手段加强廉政风险防控的手段不多，防控的科技含量有待提高[3]。

　　（四）高校廉政风险防控制度执行力不够

　　建立健全廉政风险防控制度是落实“全面依法治国”“全面依规治党”的具体举措。但现实中出现了制度和执行“两张皮”的现象，为制度而制度，在实际工作中避制度而行，或者在运用过程中随意性增大，不按章办事，违规操作，这些行为都严重损害了制度的严肃性与实效性。在现实中有两种具体表现：“唯权至上”和以制度贯彻文件的“形式主义”。制度不如领导批示，甚至批示不如暗示，工作重心围绕领导的个人意志转;贯彻上级文件精神往往是以制度发文执行，对制度的执行层面缺乏相应的保障机制。

　　（五）高校廉政风险防控机制不完善

　　按照上级要求，为了促进高等教育内涵发展，高校结合自身实际，建立健全了党风廉政建设和反腐败的相关制度规定，尤其是在党委领导下的校长负责制、学校二级学院党政联席会议制度、“三重一大”事项决策制度、二级教代会制度、党风廉政建设责任制、招生就业、招投标、治理教育乱收费等制度方面。但这些制度系统性、科学性不够，相互之间的衔接和互补还需进一步完善。

　　三、高校廉政风险立体防控机制建设的路径

　　在新形势下，高校廉政风险防控要充分发挥二级学院党组织履行“主体责任”的作用，构建起“廉政教育、民主监督、依法治校、队伍建设、责任追究”五位一体的防控机制。

　　（一）创新廉政教育，构建自律机制

　　廉政文化宣传教育是廉政风险防控的基础性工作，是实现“不想腐”的前提。要充分发挥廉政文化的导向、凝聚和激励作用，把廉政风险防控与廉政文化建设紧密结合起来，通过创建廉政文化示范点，开展廉政书画摄影创作、主题征文活动等，做好党纪法规、先进典型和党风廉政建设成果的宣传，让干部职工在潜移默化中接受廉政教育。要通过多种方式开展廉政文化宣传，充分利用会议、宣传栏、网络等载体，采取宣讲讲座、宣传标语、网上专栏等形式，宣传廉政风险防控的措施及廉政格言，警示领导干部认真履职。通过多层次开展有针对性的廉政教育，紧密结合高校的实际情况，针对领导干部、教师和学生等不同主体、不同岗位干部职工面临的廉政风险，通过理论学习、专题研讨、正面引导、反面警醒等多种方式开展行之有效的岗位廉政风险教育。通过文化引领、正面宣传、有针对的教育，构建起自律长效机制。

　　（二）拓展民主渠道，完善监督机制

　　高校廉政风险防控要结合实际，拓展渠道，充分利用网络技术，发挥不同监督主体的作用，形成网状的监督机制。一是要建立健全教代会制度：高校教代会制度是教职工民主管理学校的基本形式，建立健全教代会制度，是学校管理体制改革的一项重要内容。高校在扩大自主权的同时，应根据党风廉政建设的新要求，对教代会及二级教代会制度进行修订，明确教代会在事关学校发展、教职工切身利益等事项的审议建议权、审议通过权、民主选举权和审查监督权等。二是要实现专门监督、群众监督和网络监督的有机结合：高校除完善监督、监察、审计等专门的监督外，要畅通群众来信来访的渠道。同时要充分利用网络、微信等现代媒体在反腐中的积极作用，建立廉政风险防控网站，设立廉政风险防控微信公共号。三是要发挥民主党派参政议政监督：现实中，民主党派成员高级职称知识分子比较多，学术威望较高，民主意识和民主管理能力比较强，具有民主监督的优势，要让民主党派人士充分发挥参政议政作用，实现对权力运行的党外监督。四是协调上级监督和同级、下级监督的关系：自党的十八大以来，中央提出“两个责任”以后，明确同级党委成员涉及的案件由上级纪委查办。管理体制上纪委受上级纪委和同级党委双重领导的现状一时难以改变，但纪委对党委的监督可以通过监督事着手，从而监督人，实现监督事与监督人的有机结合。学校纪委对二级学院来讲有较高的层级和权威性，对院系及职能部门的监控比较有效。因此，高校要协调好上级监督和同级、下级监督的关系，取得廉政风险防控的实效。

　　（三）加强制度建设，完善依法治校体制

　　以全面依法治国为纲领，全面从严治党的具体要求就是依规治党，这对高校廉政风险防控的指导意义在于，建立健全制度，完善依法治校的体制。依法治校就是不断推进高校工作制度化、规范化、程序化，是规范权力运行和防治腐败的治本之策。因此，高校要建立健全各项规范权力行运的制度，致力于管理体制机制的革故鼎新。高校要按照结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的原则要求，强化依法治校和民主管理，做到决策更加科学，执行更加顺畅，监督更加有力。既保证权力高效运行，又保证权力的正确行使，促进学校的科学发展。依据大学章程，高校要完善党委领导下的校长负责制，要进一步制定与党委领导下校长负责制相配套的实施细则，对校领导的岗位职责、工作要求和相关的运行机制做出具体、操作性强的规定。要制定二级学院工作条例，明确二级学院与学校及职能部门的权力边界。

　　（四）加强执纪监督，完善纪检监察体制

　　高校纪委及各学院的纪检委员要协助党委加强党风廉政建设和反腐败工作，切实承担起监督责任。在体制上，结合高校实际，逐步推动、完善党风廉政建设和反腐败工作双重领导体制的具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导，逐步提高纪委在同级党委中的地位;在工作中，高校纪委要结合高校工作的特点实现“三转”，明确纪检监察工作职责定位，集中精力做好党风廉政建设和反腐败工作;在自身建设上，要坚守责任担当，做到正人先正己，不断提高业务能力，树立刚正不阿、规范执法、秉公执法的形象。

　　（五）明确责任分工，完善责任追究制度

　　继续落实和创新高校党风廉政建设责任制，通过签订责任书的形式，层层明确学校党政负责人和其他班子成员、校领导班子成员和分管工作、所联系学院负责人的责任分工，并要求各学院与学科进一步签订党风廉政建设责任书。将党委主体责任的内容列入责任书的具体要求，明确各级党组织负责人是第一责任人，其他领导履行“一岗双责”，承担相应的党风廉政建设责任。通过完善责任体系，实现业务工作在哪里，党风廉政建设的责任就延伸到哪里。

　　落实责任追究是党风廉政建设责任制取得实效的保障。创新党风廉政建设责任制考核的方式，变定性考核为量化考核，重视考核结果，增强责任追究的规范性，维护责任追究的严肃性。根据出现的问题，区分情况，具体分析领导责任、主要责任、次要责任，逐层负责，并做出相应的处理。现实中存在“重考核轻使用”、责任追究流于形式的现象，甚至对出现的问题只追究直接责任人的责任，而无视分管领导应负的领导责任，大大降低了党风廉政建设责任制的严肃性和权威性。因此，高校必须建立健全责任分工、责任考核、责任追究的可操作性责任机制，只有抓住责任制这个牛鼻子，才能实现纲举目张的作用，才能为学校各项工作健康发展提供保障。

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