全面从严治党背景下提升高校纪检监察机构执纪监督效能研究

　　中图分类号：D262.6

　　文献标志码：A

　　文章编号：1002-7408（2016）02-0055-05

　　高校纪检监察机构承担着监督检查学校行政职能部门和教职员工遵纪守法、开展党风廉政及惩治和预防腐败体系建设的重要职责，作为实施党内监督的专责机构，是管党治党、从严执纪、依规治校的重要力量，也是营造立德树人、风清气正教育生态环境的重要组织保障。近年来，高等教育系统频繁出现顶风违纪现象，教育领域腐败问题频发，已引起社会各界的广泛关注。高校腐败现象呈现点多面广、隐蔽化、高知化、精英化、年轻化和集体化的特点，腐败的主体也由行政领导干部逐渐向普通教师科研人员蔓延。面对这一现象，高校纪检监察机构如何落实好“把纪律和规矩挺在前面”的要求，紧紧围绕纪律和规矩从严执纪监督问责，克服主业弱化、职能泛化、作用虚化问题，已成为从严治党新形势下高校纪检监察制度改革和创新的目标与突破口。

　　一、全面从严治党新形势对高校纪检监察工作提出新要求

　　全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是十八大以来新一届中央领导集体治国理政的顶层设计与总体框架，也是中国共产党引领中国人民实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的战略布局。而全面从严治党是各项工作顺利推进的根本保证和有力保障。从严治党首要的是依规治党、严明纪律，要把党的纪律挺在前面，让纪律成为管党治党的尺子。尽管十八大以来党中央始终保持高压态势并以零容忍的态度惩治腐败，但反腐形势依然严峻复杂，高校反腐败形势更不容乐观。十八大以来，仅中纪委网站“纪律审查”公布的高校腐败案件就已经超过了50起。2014年，该栏目公布的高校和科研机构落马领导将近40人;2015年1月至6月底，中纪委通报的25名高校干部多数涉嫌严重违纪，不少还是高校党政“一把手”――由此可见，腐败没有“特区”，高校也不是净土。在当前高校职务犯罪日趋严重情况下，作为党内执纪部门的高校纪检监察机构必须强化监督、严格执纪、严肃问责，当好“啄木鸟”、做好“排头兵”、严防“灯下黑”。

　　从严治党的新形势对高校纪检监察工作提出了新要求、新任务。第一，如何强化“两个责任”意识，助推健全党风廉政建设责任制建设应是从严治党新形势下高校纪检监察机构的重要任务。十八届三中全会《决定》提出：落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度。教育部党组印发《关于落实党风廉政建设主体责任的实施意见》也进一步明确落实领导责任、第一责任人责任、“一岗双责”“谁主管、谁负责”等党风廉政建设主体责任保障机制。作为党内监督校内执纪的专门机关，高校纪委需改变惯性思维、找准职责定位，依纪监督、从严执纪，履行好监督责任的同时维护好纪律的严肃性。第二，如何健全纪检监察体系、提高执纪履职能力也是从严治党新形势下高校纪检监察机构的紧迫任务。纪检监察干部并不具备天生的“免疫力”，纪检监察机关也不是天然的“保险箱”，执好纪、问好责、把好关首先要强化自身建设，带头守纪接受监督，严防“灯下黑”。从严治党新形势对加强高校纪委班子建设、优化学校纪检监察干部队伍结构、完善纪检监察人员培养激励、在岗培训等制度都提出了新要求。第三，如何强化责任追究机制、探索程序监控、过程监管、结果监督等多元化监督方式也是从严治党新形势下高校纪检监察机构的根本任务。从严治党依规治校要求高校纪检监察部门进一步加大重点领域和关键环节监督检查力度、严肃处理违纪违规行为、强化对权力运行过程和程序合规性的监督检查执纪，同时要进一步完善约谈、诫勉、巡视和教育警示机制。由此可见，党中央对惩治腐败始终保持高压态势，并处在以零容忍的态度惩治腐败、从严治党的攻坚阶段，也正是高校纪检监察机构正风肃纪、挺规立矩，转职能、转方式、转作风，从大量的具体事务中解脱出来，集中精力抓好执纪监督主业的关键时期。

　　二、当前高校纪检监察机构执纪监督面临的挑战与困境

　　高等教育领域的腐败案件通常具有其他领域职务犯罪所不具备的一个特性，即腐败主体通常拥有“官员与学者”的双重身份，这种“双肩挑”现象所带来的反腐难题容易蒙蔽人们的视线，形成对双重身份者的监管真空，也使得高校腐败主体的权力寻租手段更复杂更隐蔽。在中央以猛药去疴、壮士断腕的勇气和决心进行从严治党重典治乱的背景下，各高校对腐败现象易发多发的重点领域和关键环节公共权力运行的监督监管和风险防控力度明显加强。近年来，高校纪检监察机构较好地发挥了监督作用，建立了监督工作制度，并推动职能部门完善管理制度，对权力起到一定的制约作用。然而随着教育经费投入的逐年增加，学校与社会的经济交往活动的越来越频繁，在具体实际工作中，作为党的基层纪检监督专门机构的高校纪检监察部门仍然面临着制度空白、监督乏力、执行不力、有令不行、人员紧缺、问责不严等履职困境和工作挑战。

　　1.制度执行不力，监督工作存在形式主义现象。“法善而不循法，法乃虚器也。”“制度的效用取决于制度的执行力。”虽然我国高校在反腐倡廉制度建设方面取得了显著的进展，围绕权力运行中最容易滋生腐败的重点环节和关键领域建章立制，然而，由于制度本身欠完善，制度设计缺乏系统性、规范性和及时性以及制度执行人意识不强等因素，各高校普遍存在制度敷衍、制度阻截、制度变通、制度抵制、制度扭曲、制度摆设等制度执行乏力、对违反制度追究不严无具体惩戒措施等现象，也没有完全建立起制度执行的监督、评价和追责机制。有的党政领导只满足于制度的制定却轻视甚至忽视制度执行。已查处的高校违法违纪案件暴露出不少制度执行方面的问题：一些党政领导干部人治思想浓厚、制度意识淡漠，在涉及基建招投标活动以及重大物资采购、工程资金拨付等事项上利用职权或职务上的影响采取暗示、授意、打招呼等方式阻碍制度的规范性实施，带头破坏制度的执行，严重影响了制度的权威性和威慑力。出现这种现象除了领导干部主观上制度执行意识薄弱以外，其根源还在于高校廉政风险防控制度设计不科学、不严密、不规范、不实用，自由操作空间大，缺乏刚性的制度落实措施，导致在某些高校“强化制度执行力，严格按制度办事”成为一纸空文，造成反腐倡廉制度无法执行、不愿执行、不会执行、抵触执行、虚假执行、随意执行、变通执行等不良风气蔓延。由于制度形同虚设，所以一些高校的纪检监察部门对于有令不行、恶意规避、随意变通等破坏和藐视制度的行为无法真正实现有纪必依、违纪必究，妨碍了制度的有效执行。虽然理论上，高校反腐倡廉制度监督体系包括师生监督、舆论监督、法律监督、班子监督、组织监督、社会监督等，但主要还是高校纪委在进行监督工作。由于制度设计上的缺陷，在实际监督工作过程中纪检部门工作人员缺乏足够的权力，难免缚手缚脚、顾虑重重，监督制约作用也有限，内部监督很难保障。有的部门请纪检监察干部参与现场工作，只是把监督当作挡箭牌，仅限于履行程序，使得监督工作常常流于形式。 　　2.专业化水平不强，纪检监察队伍的业务素质有待提升。随着科技的发展和社会的进步，各种违纪违法行为也出现高智商、高科技、多元化、复杂化、隐蔽化倾向，预防、监督和查处这些行为需要高校纪检监察干部懂得组织行为学、心理学、管理学、经济学、法学等相关专业知识，对高校经济活动比如招投标的程序规则、工程预算、评标过程、市场价格、资金支付等了如指掌，如此才能防止项目现场监督流于形式并发现评标过程的暗箱操作，做到执纪有自信监督有底气问责有依据。然而，现有高校纪检监察队伍成员组成比较复杂，纪检队伍人员的充足性和专业性尚不够理想，年龄结构以中老年居多，大多数纪检监察干部缺乏扎实的法学理论功底，队伍的知识素养和专业素质不够，具有法律、会计、审计、管理、财政等专业知识训练背景的人才匮乏。现有纪检监察人员理论水平、工作思路和方法举措等相对滞后，加上大多数高校纪检监察部门长期面临着人员编制短缺后备人才不足的尴尬处境，在目前高校反腐倡廉任务日趋繁重、高校贪腐案件呈现逐年上升趋势的新形势下，仅依靠专职纪检监察干部的力量显然难以胜任党风廉政建设向纵深发展的任务，难以适应反腐败斗争的新形势、新要求、新变化。此外，部分高校“依然有个别纪检监察人员并没有从传统的思想作风中转变过来，认为纪检监察工作就是管人，伤和气、伤感情，导致工作中不愿作为;某些纪检监察人员安于现状，没有进取心，为了不出现大乱子，一味的求稳”。[1]在办案过程中部分纪检人员也存在不同程度的畏难情绪，在处理投诉信访案件中往往采取大事化小、小事化了的策略，存在好人主义、单位保护主义、变通手法等现象，直接影响到执纪办案的效果和监督工作的权威性、有效性。

　　3.纪检监察职能定位模糊，执纪工作出现越位错位现象。随着全面从严治党、依法治国战略布局的推进，高校各级党组织在落实依法治校、依规治学和从严治教方面都给予高度重视，高校党政干部及教师的法律意识、遵规意识、守纪意识都明显增强。在实际工作中，高校许多职能部门主动要求纪检监察人员一同参与工作，进行同步监督现场监察，学校对纪检监察工作也更加重视，重大决策都要求纪检监察部门参与。纪检监察机构干部除了负责学校党风廉政建设和反腐倡廉工作以外，还要全程参与学校基建工程建设、物资采购、招标投标、招生考试、干部选拔任用考核考察、人事招聘、财务审计、科研学术、评奖评优等工作，撰写材料和应对各种检查，这些均客观上增加了高校纪检监察机构的监督工作量。纪检人员每天要耗费大量时间和精力疲于奔波于各场招标会评审会，往往忽视了执纪、监督、问责的自身职能定位，事事参与样样介入使得纪检监察干部既当裁判员又当运动员，甚至造成越俎代庖的现象。纪委参与的议事协调机构太多战线拉得太长，一些职能部门又过多借助纪检监察部门的权威性、协调力和影响力，使得纪检监察部门职能错位、越位，履职定位模糊不清，承担许多超越法定职责的工作事项和管理工作，执纪监督的主职出现缺位和不到位。新形势下高校纪检监察部门陷入具体事务之中并过多参与具体职能部门的履职过程，一定程度上削弱了其在高校反腐倡廉建设和权力制衡机制构建中的统筹安排、组织协调角色的扮演，这一现象已成为高校纪检部门普遍面临的履职困境和现实困扰。

　　4.监督权边界无限放大，增加了纪检监察干部的廉政风险。十八大以来，中央纪委已多次点名道姓公开通报全国19起纪检监察干部违纪违法典型案例，说明极少数纪检监察干部存在“手电筒”光照别人不照自己的“灯下黑”问题。纪检监察机关不是廉洁的保险箱，纪检监察干部也不具备天生的腐败免疫力。高校纪检监察机构任务繁重，廉政风险也很大。“纪检监察部门不仅存在与其他部门相同的思想道德、岗位职责、制度机制、外部环境等一般性廉政风险，而且面临着特殊岗位的特殊性风险。”[2]一方面，纪检监察工作本身缺乏有效监督，高校纪检监察机构案件查办过程的约束机制尚不够完善，在信访接待案件查办过程中弹性自由裁量权带来一定的廉政风险。高校党委和行政部门往往是通过听取或审阅其工作汇报、调查报告等，参考其他部门的评价，实现对纪检监察工作的考评，但对其工作过程难以进行实时有效监督。监督者受监督的机制缺乏容易产生潜在的廉政风险。另一方面，高校纪委监督权边界的无限放大和异化也会产生廉政风险。当前，几乎高校所有涉及人、财、物的工作、项目都要求纪检监察部门参与，纪检监察的摊子越来越大、范围越来越广，监督权的过度放大导致纪检监察部门职能权限被无限拓展扩大，偏离了独立监督的核心主业，增大了少数纪检监察干部知法犯法受腐蚀的可能性。外部监督的有限性使得纪检监察干部的廉洁程度更多依赖干部自律，这给少数自身拒腐防变能力低下的纪检人员提供了执纪不严、忽视程序、违规操作、假公济私、办人情案的机会。

　　5.执纪问责制度设计不科学，监督职能受体制制约。制度执行有力的前提是立制科学，只有行得通、做得到、管得住、用得好的制度设计才能通过执行落实来维护制度的权威性和严肃性。然而，当前中国高校普遍存在管理体制与执纪环境不协调、监察领导机制不顺畅、监督职能受制约的现象。按照党章规定，“党的基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下开展工作，同时规定党委委员有违犯党纪行为的可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应报同级党委批准;涉及党委常委的，经报告同级党委后报上一级纪律检查委员会批准。”[3]尽管高校纪检监察部门受上级纪检监察机关和同级党委的双重领导，但在实际工作中，上级纪检监察部门对学校纪检监察的管理主要局限于业务技术指导，管理与协作的不通顺，造成高校纪检监察工作与上级纪检监察部门配合不够默契、协作不够到位。在中国目前的高校管理体制和监察运行体制环境下，纪委实际上成为党委领导下的一级组织，高校同级党委对高校纪检监察部门享有绝对支配权和领导权，这种支配权不仅体现在多数高校纪委书记由党委副书记兼职担任上，而且同级党委行政对高校的纪检监察干部队伍在人事调整、经费分配、案件督查、福利待遇等方面也具有任免权和决定权，高校纪检部门需要把处理特别重要或复杂案件中的问题和处理结果向同级党委报告，这种对同级党委的依附性和从属性也就造成了纪检监察工作掣肘的被动局面，也使得纪检部门作为高校反腐倡廉专门监督机关的独立性、权威性大打折扣，难以实现对同级党委行政的有效监督。被领导者监督领导者既无理论根据，也无实践有效性的支持。在监督执纪中，纪委不敢大胆使用党章赋予的监督权力，信访核实、案件查办显得顾虑重重，甚至力不从心，在行使制约与监督权力的时候往往畏首畏尾，缺少主动出击的动力机制，多数时候只是被动完成上级交付的工作，停留在“廉洁教育”等层面，监督职能受到体制制约。一旦出现办案、执纪、问责等内容，出于对学校声誉和社会地位的自我保护，高校党政领导怕影响和“束缚”学校的发展常会要求纪检机构压案不报以内部处理而告终。因此，在监察领导机制不顺畅的特殊语境下，纪检监察机构权能不足势必影响监督的成效和监管职能的履行。 　　三、从严治党背景下提升高校纪检监察机构执纪监督效能的路径与对策

　　1.理顺监察领导体制，构建监督合力机制。高校纪检监察机构如何面对学校党委直接领导和相应层级教育行政部门纪检监察机构业务领导的这种双重领导体制，是新形势下纪检体制机制改革与创新的难点所在。高校纪委要摆正位置，分清处理权限，充分发挥双重领导体制的作用和优势，要独立行使职责，避免党委等同于纪委或上级纪委直接解决本该由高校纪委处理的问题。要强化校党委的主体责任和上级纪委对高校纪委的监督责任与管理力度，完善上级纪委对高校纪委班子的经常性考察和定期考核机制，在完善上级对下级的制约机制同时探索高校纪检监察垂直化管理体制的改革路径。健全监督机制，形成监督合力也是高校纪检监察机制创新的重要目标。一要加强和改进党内监督。高校纪检监察部门应通过开展教育活动增强党政干部主动监督检查和自觉接受监督的意识，以民主集中制为核心落实民主生活会制度，严格执行述职述廉、离任审计、领导干部个人重大事项报告等监督制度;党委要保障监督渠道和工作渠道畅通。二要推进党务公开、校务公开保障群众监督机制。高校纪检监察部门要畅通信访渠道，保障师生员工对学校重大事项决策的知情权、表达权、监督权、问责权和参与权，凝聚监督检查力量，整合监督资源，增强监督效果。三要建立监督单位联席会制度。发挥高校纪检监察、财务、审计、工会等单位的监督作用，明确各自监督的职责、内容、要求、程序，合理设置监督方式，从单纯的监督事转向既监督事又监督人，在确立纪检监察审计部门独立监督的地位和严格执纪的权威的同时形成科学合理、条块结合、上下联动的监督合力机制，构建立体化的纪检监察工作格局，改变目前高校监督体制存在的上级监督太远、同级监督疲软、下级监督困难的状况。

　　2.创新执纪问责手段，构建大数据时代高校网络监督体制。科技的发展使得通过网络技术实现对权力运行的监督制约和实时监控成为可能。面对网络技术和数据信息技术给纪检工作带来的新情况新趋势新变化，高校纪检监察部门要开阔视野，不能以僵化的思维和落后的手段对待网络监督、网络问责，同时要将传统手段与现代科技相结合，将信息技术、通信技术和网络技术等科技手段融入党风廉政建设和反腐败工作之中。首先，加强现代科技手段在高校反腐倡廉建设中的应用，积极尝试运用信息化手段提升纪检监察工作水平。高校纪检部门应提高信息化装备水平，健全网络举报体系，完善网络举报受理机制和保密措施，从制度上加强信息安全管理。纪检监察应开展电子监察平台建设，通过创设“制度+科技”反腐模式加大权力监督力度并提高工作效率，重大项目重点案件管理信息、干部廉政档案信息以及党风廉政信息等数据均可进入系统，要从传统落后的手工整理资料模式转变为人机结合的资料整理模式，进而实现纪检监察数据的网上统一管理，真正为师生提供一条便捷、畅通的监督渠道。其次，通过纪检监察信息系统的使用，实现业务流程便捷化、公开化、标准化、规范化管理。尽可能对重点工作和重点环节各类常规审批工作进行实时监控，依托电子监察量化测评体系做到事前预防、事中监督、事后监察，将执纪监督环节渗透到管理的全过程。“纪检监察信息系统作为信息沟通的平台和枢纽，以完整的资料基础为前提，以信息扁平化为目标，以信息管理理念和技术为手段，体现信息技术的过程控制和时效优势，实现对纪检监察业务的流程管理和分析监控。”[4]再次，健全党务校务公开制度，增强依法办学依规治校的公信力。建立透明的信息公开制度，将校务向社会公开、接受来自社会的监督也是现代大学制度的基本要求。依托于信息分析和数据挖掘的大数据不仅可以整合高校各部门的信息，提高办公效率降低学校运行成本，而且有利于促进高校和公众的互动，建立透明高校，提高高校廉政风险的预测预警能力以及应急响应能力。此外，在高校数字化、网络化的环境下，培养和提升纪检监察干部的信息素养也是适应信息化社会高校纪检监察工作的必然要求。通过对信息获取技能、信息分析技能、信息评价技能和信息输出技能的培训学习，有利于提升纪检监察干部运用网络信息技术开展纪检监察工作的能力和信息素养，创新开展执纪监督新方法，拓展和延伸纪检监察工作的载体和领域。

　　3.明确纪检监察在大学治理中的工作定位，健全基于大学章程的执纪问责机制。“当前，我国大多数高等院校一方面正迎接着如何改进高校内部治理结构，大力推进高校治理，加快创建现代化大学步伐的浪潮;另一方面正面临着权力腐败滋生、经济案件不断等现实问题的考验，高校已非昔日所说的一块净土。这意味着高校反腐倡廉日趋紧迫而任重道远。”[5]大学治理离不开全局性、稳定性、权威性的制度，建立基于大学章程的内部治理体制是扩大和落实公办高校办学自主权，健全决策、执行、监督的分权制衡机制的前提和保障。大学章程具有规制权力运行和提供治理规则的契约功能和法律效应，是“依法治国”基本方略在大学治理中的具体体现。大学章程的起草与核准，对于推进完善内部治理结构、自我监督机制和权力问责机制起到了积极的推动作用。如北京大学首次创设监察委员会，根据北大章程，监察委员会由校纪委委员代表、民主党派代表、教职工代表、学生代表组成;监察委员会对学校机构及人员具有检查权、调查权、建议权、处分权;监察委员会独立行使监察职权，对学校机构及人员实施监察。该委员会受理对学校机构及人员违反校纪校规行为的控告、检举;调查处理学校机构及人员违反校纪校规的行为;受理学校机构及人员对处分决定的异议或者申诉，依法依规维护其权益。监察委员会对校长负责。[6]由此可见，北大章程以制度设置保障了高校纪检监察机构执纪监督的独立性、权威性和合法性，也体现从严治党背景下坚持和完善党委领导下的校长负责制的体制改革创新，进而弥补了权力运行过程中问责缺失监督失范的制度缺陷。

　　4.以推进“三转”工作为契机，确立执纪主业提升监察效能。十八届中央纪委三次全会提出：“转职能、转方式、转作风，用铁的纪律打造纪检监察队伍。”这既为纪检干部队伍自身建设指明了方向，也对纪检监察工作突出主业主责，把握忠诚、干净、担当的具体内涵，强化监督执纪问责，提出了新要求。一是，高校纪检监察部门应以转职能为核心，明确职责、突出主业。明确哪些工作纪委应当参与，哪些可不参与，避免出现因会议多、检查多、任务多“种了别人的地”“荒了自己的田”的现象，更要避免因职能泛化而造成执纪监督主业被弱化淡化、聚焦党风廉政建设和反腐败中心任务关注不够精力有限的结果。二是，高校纪检监察部门应以转方式为关键，完善监督机制、改进监督方式，提升监察效能。纪委要以创新监督机制为重点，改变以往存在的配合、替代主管部门开展业务督查的做法，创新方式方法，运用专家咨询、技术屏蔽、阳光作业、程序管理等方式提升监管科学性和监察能力，把督查的关节点转变到对各部门履职的监督上;着力完善不能腐的监督保障机制建设，有效推动办事流程、决策程序和决策依据等重要信息公开;同时拓宽监督渠道，创新效能建设监督方法，将效能监察与奖励惩处结合，实现监督检查工作的制度化、科学化、规范化和高效化并严格执行责任追究。三是，高校纪检监察部门应以转作风为保障，以“三严三实”专题教育为契机改变庸懒散 、“不求有功，但求无过”的现象，严于律己、秉公执纪。按照“信任不能代替监督”的要求，纪检监察部门要强化自身队伍建设，坚守干净底线，牢记使命，坚持有案必查、有腐必惩，以零容忍的态度监督人、财、物管理的关键环节，加强“防未病、治既病”的廉政风险防控体系建设，努力营造风清气正的校园生态环境。 　　5.强化队伍建设，提升纪检监察干部履职能力。“打铁还需自身硬”，加强高校纪检监察干部理论研究、网络舆情收集、研判与处置的能力建设，提升纪检干部队伍的知识素养和专业素质，提高办案能力、协调能力、政治素养、法律素养等履职能力和工作水平，是适应新形势、承担新使命、完成新任务的迫切需要。首先，在机构设置和人员编制等方面要给予足够的保障。随着高校反腐倡廉和党风廉政建设工作任务的加大，专职纪检监察工作人员编制和实际配备人数应相应地增长。在干部的选拔配备上要坚持德才兼备的原则，按照“政治坚定，公道清廉，纪律严明，业务精通，作风优良”的标准严把入口关，确保纪检人员公道正派、不辱使命。同时，“上级领导机关应尽快制定出台专门性文件，统一规范高校纪检监察机构的设置和名称、岗位和人员配备的原则、比例和标准，职权内容、工作程序等。”[7]有条件的高校可以在二级单位设立相应的纪检监察分支机构，以健全纪委工作机制。在越来越严峻的反腐败斗争形势下，要保证充实的执纪办案人员力量，不要让纪检人员长期处在疲于奔命忙碌履职的状态。其次，要强化对纪检监察干部的业务培训和专业技能学习。教育培训要结合工作实践，对纪检监察干部开展法律、管理、财经、金融和基建等多方面系统专业知识的业务培训和新技能学习，改善纪检人员的知识结构、拓宽工作视野，增强综合素质，保障纪检人员在履职过程中做到政治上坚定、业务上精通，遇到各类复杂问题能及时发现和处置。要强化执纪意识的培训，纪检干部在思想上政治上行动上要同中央和上级纪委的决策部署保持一致，不搞“上有政策、下有对策”，思想上行动上要严格执行各项纪律制度，不怕打击报复，做到违纪必究、有案必查。

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