公立高校内部权力腐败的防范机制探究

　　近年来，公立高校（下称高校）腐败案件在数量、范围与程度上均呈扩张势头。这严重“损害了高等学校的社会声誉，玷污了高等教育的圣洁殿堂”，亵渎了教师职业的神圣，“破坏了高校正常的教学和管理”[1]。习近平总书记强调：要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。[2]这一重要论述为治理预防高校内部权力腐败指明了方向：深刻认识高校内部权力腐败滋生根源，构建合理的权力制约与监督制度，“用制度监督、规范、约束、制衡权力，保证权力正确行使而不被滥用”，[3]把权力关进制度的笼子。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[4]。

　　1 健全法制――让权力无“法”腐

　　1.1 权限不清，法律制度不健全

　　权限不清，法律制度不健全，是产生权力腐败的法律根源。当前高校作为法人拥有三种权力。其一，行政管理权。高等学校为维护校园治安秩序与教育教学秩序也行使着部分国家教育行政管理权。根据教育部颁布的《高等学校校园秩序管理若干规定》（1990）、《普通高等学校学生安全教育及管理暂行规定》（1992）和《普通高等学校学生管理规定》（2005），高等学校可以对对违反学校规定破坏校园秩序等行为的师生员工，可以给予行政处分或纪律处分。但是《教育法》（1995）和《高等教育法》（1998）均未规定高校享有这种行政管理权。其二，自治管理权。高校自治管理权是高校作为大学为促进学术自由而对学术及相关事务实施的管理权，是大学作为特殊社会组织所享有的社会公权力，有学者将之称为办学自主权。尽管《高等教育法》第32条至38条赋予了高校七项办学自主权，但对这七项办学自主权规定得过于原则，同时又未设立必要的义务与责任，从而导致有权无责的不良现象。其三，民事管理权。为适应社会需求，《高等教育法》第30条赋予高校可以作为法人而享有民事管理权、承担民事义务。高校民事管理权的本质是私权利的表现。

　　行政管理权是国家公权力的体现，自治管理权是社会公权力的体现，民事管理权是私权利的体现。不同权之主体，应该对应不同的权利义务，并对其从事不同法律性质的行为承担不同的法律责任。[5]但是，高校行政管理权、自治管理权和民事管理权，既缺乏法律的明确界定与区分，也缺乏制度的有效规范与约束。公权力的“权欲”与私权利的“利欲”紧密联结，极易产生“权”的错位、越位、缺位和虚位，从而滋生权力腐败。

　　1.2 健全法制，明确权力的边界，让权力无法腐

　　其一，通过国家立法，完善高等教育法律体系。通过国家立法，明确高校享有的行政管理权、自治管理权和民事管理权的范围界限。行政管理权作为国家公权力，必须由国家法律明确规定，可以委托高校行使。自治管理权作为社会公权力，应当由法律法规授权高校以章程自治的形式明确清晰界定其范围与职责，以尊重学术自由与学术自治。民事管理权则可直接纳入国家民事法律调整。

　　其二，加强大学章程建设，完善大学治理结构。高等学校应当在国家法律法规明确授权高校自治的范围内，在利益相关主体共同参与、协商一致的基础上，制定实体与程序规范相统一的、约束大学及大学内部各利益群体和成员的大学章程。[6]高等学校要通过章程建设，建立从决策、执行到监督，权限清晰、职责明确的权力分立与制约的权责分配体制；建立从调查、规划、论证、听证、咨询协商、审核审批、公布公示等民主决策程序；建立从申诉、听证到复核的涉及师生诉愿权与监督权的校内救济程序。

　　2 合理分权――让权力不能腐

　　2.1 权力集中，难以形成权力制约机制

　　结构失衡、权力集中、角色重叠，是高校滋生权力腐败的重要原因。正如有学者认为“高校腐败的根源就是各利益相关者之间关系的失衡，权力过度集中于某一群体，缺乏有效的制约与监督。”[7]

　　个别高校以党代政、专断独裁现象严重；内部学院，院长说了算，书记靠边站，教授说了不算。政治权力挤压行政权力，政治权力与行政权力共同挤压学术权力，其必然结果是学术权力化、官僚化、行政化，并极易导致学者不是去争取学术权利以促进学术自由，而是去潜心钻研权术以获取更大的权力。现实中，教授委员会成员大都兼职各级各类行政职务，教授委员会易失去学术自治的特质，沦为行政权力的附庸。“权力化的学术不是自由的学术、是易腐化的学术、是难监控的学术，最终会导致学术走向权力进而腐败泛滥”。[8]同时，教职工代表大会、工会、学代会等更易成为学校党政权力的执行者，失去对学校民主参与、民主决策和民主监督等基本职能。

　　2.2 合理分权，健全权力制约机制，让权力不能腐

　　高校内部权力主要表现党委主导的政治领导权力、校长主导的行政管理权力、教授主导的学术自治权力、师生主导的民主监督权力。[9]高校必须在法律授权自治的范围内以章程的形式明确四种权力的主体、范围和制约机制。一是党委领导指党委负责政治权力，对高校实行政治领导，贯彻落实党的委员会制度，凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论并决定，防止一言堂。二是校长负责指校长负责行政权力的运行。在明确校长权责的基础上，切实保障校长履行法定代表人职责，保障校长治校。校务委员会是行政事务决策机构，应当保证相当比例的学术人员、师生员工。三是教授治学指在政治权力的领导下，实行学术权力与行政权力相分离，学术权力由以教授组成的教授委员会负责行使。明确教授委员会对教代会负责，并向校长报告工作。充分赋予教授委员会在重大学术事务决策与监督中的核心地位，实现教授治学。四是民主管理。无论是政治权力、行政权力，还是学术权力，在重大事务决策时，要有教代会、工会、学代会一定比例的人员参加或列席。 　　3 程序公正――让权力不易腐

　　3.1 重实体轻程序，权力运行程序正当性不足

　　重实体、轻程序，权力运行程序正当性不足，是高校滋生权力腐败的根本原因。这主要表现在：①干部任用。任用干部不重业绩，任人为亲；干部选拔机制与程序不公开、不透明，缺乏公正性，跑官卖官时有表现。②高校招生。招生信息不公开、招生过程不透明，无事后相应的救济程序，条子生、人情生时有发生。③基建管理。招标投标信息不公开、程序不公正，项目监管不到位，串案窝案屡见报端。④学术管理。评价标准、评价机制和激励机制，不公平、不合理，行政权力压挤学术权力，学术权力献媚行政权力，不断滋生权力设租、寻租和学术腐败。⑤重大事项决策。未能有效地建立从调查、规划、论证、听证、咨询协商、审核审批、公布公示等重大事项的民主决策程序和风险评估机制。决策盲目随意，导致专权专断，为权力腐败提供滋生土壤。

　　3.2 程序正当，完善权力运行程序，让权力不易腐

　　3.2.1 建立健全信息公开制度。高校应当在法律、法规和规章制度范围内，按照一定的程序，遵照公正、公平、便民的原则，将涉及学校改革发展、师生员工切身利益、干部竞聘人事任免、后勤基建财务等的重大事项的决策与执行情况应当适时、规范、详实地予以公布，接受师生和公众的监督。

　　3.2.2 建立健全民主决策程序。学校应通过章程以制度的形式，对民主决策的范围、程序、责任和参与主体作出明确规定，防止一般决策多由领导个人凭经验作出，缺乏科学论证；防止重大决策一般由学校党委会或行政会讨论决定，基本不征求广大教职工的意见，即使征求意见也流于形式；特别是对有关学校发展规划、基本建设及重大教育教学改革等重大决策事项，应当进行合法性论证，开展合理性、可行性和可控性评估，建立完善职能部门论证、邀请专家咨询、听取教师意见、专业机构或者主管部门测评相结合的风险评估机制。

　　3.2.3 建立健全权力运行机制。在权力归属上，建立健全公开、公平、公正的干部选拨与任命的制度规范，坚持干部公开竞聘、民主选举、组织决定的竞争程序，增强权力的合法性、权威性与公信力，坚决抵制跑官卖官、暗箱操作。在权力主体上，坚决落实干部定期述职报告制度、财产申报制度和离任审计制度，积极推进述职报告、申报报告和审计报告适度公开。在权力行使中，坚决实施基建工程、大宗采购的招投标制度，并将所涉及的财务等重要信息全面公开；坚决推进招生规程、录取学生等重要信息公开化进程，防止人情生、条子生。

　　3.2.4 建立健全学术管理机制。一要建立评定有序的学术评价机制。要综合同行评价、刊物评价、索引评价和级别评价的优缺点，坚持程序公开、竞争有序，防止以偏代全、以权压学、外行评价，遏制“跑”课题、“上”项目、“夺”奖项的不正之风。二要建立公平合理的学术激励机制。要针对不同学科的不同特点和规律，建立均衡的学术激励机制，对踏踏实实做实验、认认真真做学问、诚诚恳恳做学术的科学研究人员要多鼓励、多支持、多关怀、多帮助，少责备、少检查、少评比、少施压，努力为学术研究人员创造一种宽松自由、公平有序的学术环境，让大学学术权力实现权利性回归。[10]

　　4 强化监督――让权力不敢腐

　　4.1 监督泛力，监督体系不健全

　　监督泛力，监督体系不健全，也是导致高校内部权力腐败的重要原因。

　　4.1.1 监督力度先天不足。高校内部纪检监察部门作为高校内设机构，受党委行政领导。纪检监察干部的职务晋升、工作考核、经济待遇等都由党委行政决定。高校内部的纪检监察部门作为高校内部权力的监督机构，缺乏应有的自主性和必要的独立性，造成监督力度先天不足。

　　4.1.2 监督合力难以形成。纪委、监察、审计等监督部门作为内设监督机构，监督力量缺乏有效整合，难以形成监督合力。

　　4.1.3 民主监督的途径和渠道不畅通。为维护教职工权益而具有监督职责的工会、教代会成为学校党政决策的执行者，其监督职责成为“摆设”，民主监督形同虚设。

　　4.1.4 司法监督难以介入。高校以“大学自治”和“学术自由”为借口，极力排斥司法干预，从而导致高校内部权力运行难以受到司法监督。[11]“纪监部门监督职能虚化，校园媒体舆论监督不到位，普通师生监督疲弱”和司法监督的缺位，“导致权力在监督的盲区中自由延展”。[12]

　　4.2 强化监督，健全监督体系，让权力不敢腐

　　4.2.1 在行政监督上：一方面从职能上，赋予纪委、审计、监察的更加独立与自主的职责，防止监督下级疲弱、监督同级无能、监督上级无力的状况。另一方面从腐败处理上，对违反党纪、政纪的权力享有者，要作出严肃的党纪政纪处理，构成犯罪的，要坚决移交司法机关接受法律审判。

　　4.2.2 在民主监督上：一要建立完善高校党务、校务、教务和学务信息公开制度，信访举报制度，职工代表质询制度，群众来访协调制度，充分保障师生员的知情权和监督权。二要进一步落实教授委员会、教代会、工会和学生会相关权力与职责，使其有能力、有机会对学校各项工作实行民主监督，发挥以权制权的职能。三要信访、纪检、监查和法院等机关部门要“开门办事”，设立举报电话、举报箱、举报网站，畅通监督渠道与途径，真正做到“事事有回音、件件有答复”。

　　4.2.3 在诉讼监督上：在高校内部行政管理权、自治管理权、民事管理权合理界分的基础上，尊重大学自治之精神，坚守司法有限之原则，建立从申诉、复核到复议的以教育行政救济为前置的内部程序救济机制和与以学生选择诉讼方式为基础的外部诉讼救济机制相结合的监督模式，既能尊重学术自由，又能规范权力运行，还能保障师生员工的合法权益。[13]

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